SUMARIO: La constitución suiza determina la equiparación competencial absoluta entre el Consejo de los Estados (representación cantonal igualitaria: mismo numero de representantes por cantón, elegidos por procedimiento mayoritario) y el Consejo Nacional o cámara baja donde los cantones más poblados tienen más peso. No hay pues competencias exclusivas del Consejo de los Estados, sino métodos de mediación y compromiso entre ambas cámaras.

(El Pais, 24-11-1994)

Convendria comenzar indicando que el Consejo de los Estados, como muestra ad extra de la posicion constitucional de los cantones, no es la unica manifestacion de la condicion federal del Estado suizo, dimension, de otro lado, meramente institucional de un sistema politico cuya base es el reconocimiento del pluralismo y la concepcion de la democracia como reparto del poder y practica del debate y la transaccion.

En efecto, el caracter federal del Estado suizo radica, en primer lugar, en el fuerte equipamiento competencial de los cantones, que persiste a pesar de las tendencias centralizadoras de nuestros tiempos, y que se encuentra asegurado constitucionalmente y cuya modificacion con este rango normativo requiere, ademas de la aprobacion por la mayoria del cuerpo electoral, de la aceptacion tambien mayoritaria de las propias entidades miembros. Pero el federalismo como rasgo constitutivo del sistema suizo se manifiesta asimismo en la propia composicion de su Consejo federal u organo ejecutivo, en el que la Constitucion prohibe que haya mas de un miembro procedente del mismo canton, mientras una suerte de convencion impide que existan menos de dos latinos entre los siete consejeros, y demanda que los grandes cantones, como Zurich, Vaud y Berna, se encuentren representados en el Gobierno.

Como ocurre en todos los Estados compuestos, tambien en el caso suizo su Parlamento es bicameral. El Consejo nacional o Camara baja, se compone de 200 diputados, que representan, de acuerdo con criterios de proporcionalidad, al pueblo suizo; el Consejo de los Estados (Camara alta o Senado) reune a los representantes de los cantones y esta integrado por 46 miembros, elegidos en su casi totalidad mediante un sistema mayoritario, a razon de dos consejeros por canton y uno por cada medio canton.

Juridicamente, el Consejo de los Estados es un organo de la Confederacion, y sus miembros, como los diputados del Consejo Nacional, se encuentran libres de mandato imperativo alguno. No son, por tanto, como ocurre en el caso de los miembros del Bundesrat o Senado aleman, representantes ligados a instrucciones de sus territorios. Pero desde un punto de vista politico institucional el Consejo de los Estados es el elemento federal del sistema bicameral suizo. Ello resulta del hecho de que todos los cantones envian el mismo numero de representantes, sin consideracion, por tanto, a su poblacion respectiva, y de que la regulacion de la eleccion de estos, las condiciones de su cese o el establecimiento de parte de las condiciones de su status como las relativas a su sistema de incompatibilidades, amen del pago de su indemnizacion, corresponde verificarlos al canton.

Pero el caracter federal del Consejo de los Estados no solo es funcion de la especial relacion del mismo con los cantones, sino que resulta sobre todo de la condicion perfecta del bicameralismo suizo. En efecto, ambas camaras tienen las mismas competencias en el ambito legislativo, financiero y de control (relativo) del Gobierno; y ademas ninguna de ellas puede imponer su voluntad en caso de desacuerdo mutuo.

De modo que no existe especializacion funcional en el Parlamento suizo en favor de ninguna de sus camaras. Como es sabido, ello no es el caso de Alemania, donde solo algunas leyes necesitan de la aprobacion del Bundesrat, a quien, de otro lado, le corresponde aprobar determinados reglamentos de ejecucion de los lander o consentir la coaccion federal. Mientras, el Senado norteamericano dispone de una competencia adicional en la autorizacion de tratados, la aprobacion de determinados nombramientos o actua como juez en el procedimiento del impeachment.

Ademas, la Constitucion federal suiza exige para el ejercicio de las funciones parlamentarias el acuerdo de ambas camaras. En el supuesto de desavenencias entre ellas se introducen procedimientos paritarios de mediacion, como ocurre en relacion con el desempeño de las competencias legislativas con la intervencion de una Conferencia de Conciliacion.

Sin embargo, la posicion equiparable de ambas camaras sufre en los supuestos de reunion conjunta de ambas (Asamblea Federal), a celebrar en la sede del Consejo Nacional y bajo la presidencia del titular de este, que se requiere para el ejercicio de algunas competencias parlamentarias relevantes, y en donde la superioridad numerica del Consejo Nacional implica su prevalencia de hecho: asi, en la eleccion del Gobierno federal y su presidente, el Tribunal Federal o el General, asi como en otorgamiento de medidas de gracia en relacion con penas establecidas en el derecho federal.

Si bien se mira, la condicion federal del Senado suizo no se plantea primordialmente en el plano organico funcional, pues no le corresponde competencia especifica alguna, ni siquiera de orden territorial, y, frente a lo que ocurrio en otra etapa de su historia, sus integrantes son elegidos directamente por la poblacion de sus Estados y no por ningun organo de los cantones. Es en lo que podriamos llamar plano simbolico politico donde verdaderamente se muestra el principio federal, que completa pero no se identifica totalmente con el democratico, y que consiste basicamente, segun acabamos de hacer ver, en la contribucion igual de los cantones a la composicion del Senado y la absoluta equiparacion competencial de este y la Camara baja.

Precisamente las criticas al actual Senado suizo insisten en el significado meramente apariencial de su caracter federal. En realidad, se trata, dado el sistema mayoritario seguido para la eleccion de sus miembros y la infrarrepresentacion en el mismo de los cantones mas poblados deducida de la presencia igualitaria de todos, de una Camara conservadora y retardataria cuyas funciones efectivas deberian singularizarse por su significado territorial, una vez democratizada, tras la atribucion de una mayor representacion a los cantones de poblacion mas numerosa, su composicion (Dictamen de la Comision de Expertos para la Reforma Constitucional de 1985).

* Juan Jose Solozabal es catedratico de Derecho

Constitucional de la UAM.