LA HAYE POUR UN RENFORCEMENT DU ROLE DE LA COMMISSION ET DU PE DANS LE TROISIEME PILIER, DONT CERTAINS ASPECTS DEVRAIENT ETRE COMMUNAUTARISES

(Agence Europe, le 04 Août 1995)

- Selon les Pays-Bas, la coopération à Quinze dans le domaine de la Justice et des Affaires intérieures (3ème pilier de Maastricht), est "caractérisée par un certain nombre de carences". On peut le lire dans le troisième rapport publié par La Haye en vue de la Conférence intergouvernementale de 1996 (voir dans EUROPE du 14 avril, pp. 4/5, sur la Pesc). Bien que le Traité sur l'UE ait "mis un terme à l'opacité de la coopération" qui prévalait auparavant dans des enceintes multiples, La Haye dénonce des carences concernant :

a)l'efficacité -des politiques et la capacité décisionnelle. Sont stigmatisés en particulier : (i) l'application exclusive du principe de l'unanimité. Le processus décisionnel reste largement tributaire de la volonté politique des Etats, et ceci sera "de plus en plus difficile" dans une UE "qui va s'élargissant, surtout compte tenu des différences entre les systèmes juridiques". Ceci influence aussi le contenu des décisions, "toujours prises à l'issue d'un long processus consensuel et au prix de compromis", raison pour laquelle "il n'est pas rare que l'on cherche le salut dans des formes non contraignantes telles que des résolutions et des recommandations" ; (ii) l'absence d'objectifs concrets dans le Traité (qui fait que "la préférence de l'Etat qui assure la Présidence joue un rôle déterminant") et l'absence de programmes de travail pluriannuels précis et d'échéanciers rigoureux, comme ce fut le cas pour le Marché intérieur ; (111) le rôle restreint de la Commission qui "ne dispose ( ) que de possibilités

limitées" et qui, en outre, "n'a encore fait que rarement usage de son droit de co-initiative, en raison de la sensibilité de la matière traitée ( ) et de" ses "hésitations ( ) à contrecarrer les initiatives des Etats membres" ; (iv) la lenteur du mécanisme décisionnel (à cinq niveaux)

b)l'accès à l'information et le contrôle judiciaire et démocratique, à savoir : (i) l'accès limité des Parlements et des citoyens à l'information administrative. Les documents importants ne sont souvent communiqués "que peu de temps avant la prise de décision au sein du Conseil", et ils sont "en outre rédigés dans une langue étrangère et sont souvent de nature confidentielle (Europol)". Le PE "est encore moins bien loti", seule la Commission lui communiquant ses propositions de textes législatifs (La Haye annonce à cet égard que son 4ème rapport portera de façon plus Générale sur la transparence du processus décisionnel de l'UE). D'autre part, en ce qui concerne l'information des citoyens, les projets de décision élaborés au sein du 3ème pilier ne sont pas publiés automatiquement au JO ou par voie d'informations régulières à la presse, et la publication des décisions formelles n'est pas_davantage soumise à des règles précises ; (ii) l'absence de compétence juridictionnelle de la Cour dé justice. "Ni l'applic

ation des procédures de décision ni les résultats concrets de la coopération ne peuvent faire l'objet d'un contrôle de la Cour", constate le rapport qui souligne que"les avis des Etats membres de l'UE divergent quant à l'opportunité de recourir" à la possibilité, prévue dans le Traité de Maastricht, de permettre à la Cour d'interpréter les dispositions des Conventions adoptées dans ce cadre ; (iii) l'influence limitée des Parlements alors que les décisions, qui "touchent souvent de très près à la vie privée des citoyens", devraient être soumises à un véritable contrôle démocratique. L'implication du PE ,est "faible" , n'allant pas au-delà d'une information par la Présidence et la Commission. Jusqu'à présent, le PE a été réellement consulté avant que le Conseil ne prenne une décision seulement à deux occasions (projets de Conventions sur les frontières extérieures et relatives à la protection des intérêts financiers), ce sur initiative de la Commission (ce qui a suscité des "critiques des Etats membres"). Sin

on, la mesure suivant laquelle les Parlements nationaux "parviennent à combler le déficit démocratique" dans ce domaine "dépend de la façon dont est exercé le contrôle de la politique menée par le gouvernement".

Sur cette toile de fond, La Haye estime que la CIG "offre la possibilité de pallier" ces carences et envisage plusieurs "possibilités concrètes", à savoir :

1.-deux options extrêmes : communautarisation totale ou intergouvemementalisation totale. La première "méconnaîtrait l'opportunité pour les Etats d'organiser leurs sociétés respectives dans les domaines de la justice et de la police autant que possible, comme ils le souhaitent" ; la deuxième "affaiblirait encore davantage la coopération", et "la cohésion avec le Marché intérieur" serait perdue. Selon la Haye, il faut donc "se demander, pour chaque domaine et pour chaque problème signalé, quelles sont les améliorations possibles, y-compris "une communautarisation plus poussée" ;

2.-des options intermédiaires, les unes concernant des améliorations possibles sans modification du Traité, tandis que d'autres, "plus poussées, notamment dans le domaine des institutions", exigeront une révision. Le rapport cite : (a) la clarification des objectifs du Traité. Il convient "d'introduire dans le Traité des objectifs et des instruments plus spécifiques" (l'article KI ne devrait plus seulement contenir une énumération de domaines, mais indiquer pour chaque domaine les principes sur lesquels sont fondés la politique, ses objectifs et les instruments à utiliser) ; (b) l'amélioration de l'organisation. Le gouvernement Kok se prononce pour un programme de travail pluriannuel ; (c) le renforcement du droit d'initiative de la Commission, droit actuellement limité quant au nombre de domaines qu'il couvre et aussi par le fait que la Commission doit le partager avec les Etats membres. La Haye préconise qu'il soit étendu "aux trois domaines dans les quels les Etats membres ont actuellement un droit d'init

iative exclusif, à savoir la coopération judiciaire en matière pénale, la coopération douanière et la coopération policière". Le gouvernement Kok "ne met pas en cause le principe de l'autonomie des Etats membres en matière pénale", mais considère que cette autonomie serait mieux garantie "par l'application du principe de l'unanimité". Par ailleurs, il marque ses réticences quant à l'octroi d'un droit d'initiative exclusif à la Commission dans cette structure intergouvernementale, jugeant préférable d'examiner "les avantages du transfert de certains domaines du troisième pilier au premier pilier" , ,(d) la simplification du processusdécisionnel, qui n'implique pas une modification du Traité ; (e) la clarification du statut juridique des décisions. Constatant que les instruments juridiquement contraignants du 3ème pilier se limitent aujourd'hui aux Conventions "classiques", avec de "longues procédures de ratification", La Haye souhaite que "les effets juridiques des instruments que sont la "position commune" e

t "l'action commune" soient précisés" (l'article K3 pourrait stipuler qu'une décision ne lie les Etats membres que quant au résultat à atteindre, mais qu'elle leur laisse la compétence de choisir la forme et les instruments pour y parvenir") ; (f) la clarification du mode de financement. Pour des raisons tant politiques qu'institutionnelles, La Haye considère que "le financement communautaire offre des avantages évidents par rapport au financement intergouvernemental", et estime "souhaitable" que le Traité indique clairement quelles dépenses doivent toujours relever du budget communautaire et les procédures à appliquer si l'on opte pour un financement intergouvernemental ; (g) le renforcement de l'implication du PE et des Parlements nationaux. En plus du contrôle exercé par chaque Parlement national sur son gouvernement, le PE "doit être davantage impliqué dans le processus décisionnel" ; son accès à l'information administrative doit être amélioré et il faudrait lui offrir la possibilité d'exprimer son avis

dans un délai raisonnable (trois mois, par exemple) sur une proposition de décision ; (h) le renforcement du rôle de la Cour de justice. La Haye "préconise de lui assigner une compétence juridictionnelle obligatoire et totale", à savoir "sur les différends et (... ) à titre préjudiciel", afin de .,garantir une application et une interprétation uniforme du droit de l'Union";

3.-la communautarisation de certains domaines de la coopération. Le gouvernement Kok entend "examiner les avantages de la communautarisation de la politique de visa et d'asile". Ceci permettrait notamment "une harmonisation plus poussée de certains aspects du droit d'asile afin d'équilibrer les flux de réfugiés cherchant à profiter des différences "existant d'un pays à l'autre";

4.-Schengen. Les "résultats limités" du 3ème pilier "sont compensés dans une certaine mesure" par les résultats de Schengen, mais cet accord ne remédie pas à "l'absence d'accès à l'information, de contrôle judiciaire et d'implication des Parlements nationaux". Selon La Haye, "il n'est pas souhaitable d'instaurer des mesures Schengen distinctes à cet effet", mais l'UE "doit chercher à reprendre l'acquis de Schengen sans que celui-ci ne se dilue".