Ecc.ma

CORTE COSTITUZIONALE

Giudizio ai sensi dell'art. 2, 1^ comma della L.cost. 1131953, n.1 sull'ammissibilità della richiesta di referendum popolare per l'abrogazione del PRA (pubblico registro automobilistico) presso le sedi dell'Automobil Club istituito con RD 1531927, n.436 convertito nella L. 5101928.

Camera di Consiglio del 911997

MEMORIA

del COMITATO PROMOTORE DEL REFERENDUM PER L'ABOLIZIONE DEL PRA, con l'avv. Stefano Nespor

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1. PREMESSA.

Con la richiesta di referendum il Comitato promotore ha chiesto l'abolizione del RD 4361927 convertito nella L. 1921928, n. 510 recante disposizioni relative alla "Disciplina dei contratti di compra vendita degli autoveicoli ed istituzione del pubblico registro automobilistico presso le sedi dell'Automobile Club d'Italia".

Il PRA è stato istituito nel 1927 con il RD n.436 al fine di costituire un archivio dei nominativi dei proprietari di ciascuna automobile e dei passaggi di proprietà successivi al primo.

Nella premessa al RD si individua la finalità del Registro nella

"la necessità urgente ed assoluta di provvedere ad un ordinamento di pubblica garanzia per la vendita a rate o, comunque, a credito delle automobili, degli autocarri e dei motocicli, per favorirne la diffusione nel Regno...".

Peraltro, negli anni venti il mercato delle auto aveva caratteristiche completamente diverse da quelle attuali: l'auto era un bene di lusso, le imprese costruttrici incentivavano l'acquisto ricorrendo alla vendita a rate, garantita da ipoteca e da patti di riservato dominio sulla proprietà fino al pagamento dell'ultima rata. Di qui l'esigenza di avere un archivio per conservare tutti i dati relativi ai passaggi di proprietà. Attualmente solo una piccola percentuale delle vendite a rate viene garantita mediante ipoteca, sostituita nella maggior parte dei casi dai particolari meccanismi di finanziamento o dal leasing.

Il PRA ha così perso la sua funzione originaria e si configura ormai solo come una duplicazione rispetto al registro conservato a cura del Ministero dei Trasporti - Dipartimento della Motorizzazione Civile; esso inoltre offre un livello di certezza e di affidabilità assai dubbio data la tendenza a non registrare il trasferimento al pubblico registro per evitarne i costi molto elevati.

Il PRA costituisce oggi, in definitiva, un pesante aggravio di spese e di oneri burocratici per gli utenti (basti pensare alle duplicazioni di denunce e certificazioni necessarie in caso di furto dell'autoveicolo), che da un lato non offre benefici aggiuntivi e dall'altro costituisce un ulteriore aggravio sull'uso dell'auto.

Il PRA del resto è stato oggetto di ampie critiche.

La Corte dei Conti, in sede di controllo, ha recentemente affermato che "Lo svolgimento dei compiti del PRA è assicurato dal personale dei ruoli provinciali dell'ACI, e l'espletamento di detti compiti, pur essendo formalmente distinto e separato da quelli svolti dagli Automobil club provinciali, avviene pur sempre 'a latere' di questi ultimi e risente per ciò stesso di un più o meno coinvolgimento con le strutture organizzative degli enti stessi, rendendo così difficile una chiara individuazione dei costi reciproci; pertanto, è auspicabile un quadro legislativo e statutario più omogeneo...".

In definitiva, l'abrogazione della L. N. 5101928 comporta per i cittadini una riduzione:

> del numero di pratiche da espletare per la certificazione della proprietà del veicolo (per una parte di esse si parla di un risparmio di circa 50 miliardi dovuto al minor ricorso ai servizi per le pratiche automobilistiche);

> dei costi finanziari per multe e penali derivanti da ritardi di pagamenti dovuti al solo ritardo o inesattezza della documentazione automobilistica;

> del costo unitario delle pratiche, qualora parte dei risparmi conseguibili dall'unificazione degli archivi siano eventualmente utilizzati a copertura della riduzione delle tariffe ACI a carico degli utenti;

> dei tempi di rilascio della documentazione sulle auto, con riduzione dei costi finanziari e non dei controlli ed aumento della loro efficienza, anche ai fini di ordine pubblico;

> dei costi e dei rischi conseguenti ad un doppio sistema di procedure come ad esempio avviene nel caso di rilascio della targa e del certificato di proprietà del veicolo e l'eliminazione delle difficoltà burocratiche.

A ciò va aggiunto che la soppressione del PRA potrebbe creare un risparmio per lo Stato pari ad almeno 10 miliardi: infatti, l'accorpamento delle informazioni in un unico archivio porterà infatti a dimezzare i costi di gestione informatici ed amministrativi oggi sostenuti dal PRA e dalla Motorizzazione, ma anche ad eliminare i costi connessi alle esigenze di trasferimento delle informazioni tra i due archivi.

2. QUANTO ALL'AMMISSIBILITA' DEL PRESENTE QUESITO IN RELAZIONE ALL'ART. 75 DELLA COSTITUZIONE.

Non possono sorgere dubbi in merito alla omogeneità, univocità e chiarezza del quesito.

I. Il quesito e la sua omogeneità.

Con diretto riferimento ai caratteri che il quesito sottoposto a referendum deve rivestire va precisato che investendo la legge istitutiva del PRA nel suo complesso si presenta "chiaro, univoco ed omogeneo; tale quindi da consentire all'elettore l'espressione della sua volontà con piena consapevolezza".

In particolare il quesito sottoposto a referendum soddisfa certamente "l'esigenza di semplicità, di chiarezza e di non contraddittorietà" che questa Corte ha posto a base del giudizio di ammissibilità anche perché riguarda l'abrogazione totale della legge istitutiva del PRA, di oggetto determinato e specifico (sentenza n. 631990).

E' d'altra parte evidente che la valutazione di omogeneità assume modalità diverse, necessariamente meno penetranti, quando il quesito non ha carattere manipolativo, limitandosi al ritaglio di parole o spezzoni di frasi, bensì colpisce un intero testo legislativo. In questo caso, da un lato, la valutazione di omogeneità è stata già compiuta dal legislatore, che ha ritenuto possibile tenere insieme una serie di oggetti; dall'altro, spetterà poi di nuovo al legislatore valutare se e come riempire il vuoto creato dal risultato abrogativo.

Se, dunque, è stato il legislatore a tenere insieme istituzione del PRA e regime dei privilegi degli autoveicoli, insieme possono cadere, in mancanza di una normativa codicistica che prevede una disciplina generale dei privilegi sugli autoveicoli (v. infatti art. 2810 c.c., comma 3, secondo cui "sono considerati ipoteche i privilegi iscritti sugli autoveicoli a norma della legge speciale"; v. però anche art. 91, codice della strada, che disciplina le ben più frequenti ipotesi del leasing e della vendita con patto di riservato dominio).

Quando invece il legislatore ha voluto conservare un regime generale e residuale, al di là della legge speciale, ha espressamente previsto il regime "in mancanza" di legge speciale (art. 2695 c.c.).

Insomma, è stato il legislatore a dare omogeneità ad un settore; e lo stesso legislatore si è preoccupato di indicare, in un caso (trascrizione), e di tralasciare, in un altro (privilegi), le conseguenze della mancanza di legge speciale.

II. In ordine agli altri limiti all'abrogazione.

A ciò va aggiunto che la disciplina legislativa di cui si chiede l'abrogazione:

> non è sussumibile in alcuna delle categorie contemplate nell'art. 75 della Costituzione;

> non implica violazione di alcuna convenzione o direttiva CEE;

> non invade i limiti enucleati, in ordine all'ammissibilità delle richieste referendarie, dalla sentenza di questa Corte n. 161978. Infatti:

>> non invade il limite conseguente alla <> essendo la richiesta referendaria volta all'abrogazione di tutte le disposizioni della legge n. 5101928;

>> non invade il limite relativo alle <>;

>> non si risolve in una limitazione del diritto dello Stato di imporre tributi;

>> non si risolve, sotto alcun profilo, in una limitazione della competenza legislativa concorrente delle regioni a statuto ordinario, né invade la competenza legislativa primaria delle regioni a statuto speciale.

Nella sentenza n. 161978 questa Corte ha enunciato con chiarezza il principio secondo cui sono preclusi i referendum aventi ad oggetto "disposizioni legislative ordinarie a contenuto costituzionalmente vincolato, il cui nucleo normativo non possa venire alterato o privato di efficacia, senza che ne risultino lesi i corrispondenti specifici disposti della Costituzione stessa" mentre - ha affermato ancora la Corte - non sono sottratte al referendum "tutte le leggi ordinarie comunque costitutive od attuative di istituti, di organi di procedure, di principi stabiliti dalla Costituzione", che realizzano solo "una fra le tante soluzioni astrattamente possibili per attuare la Costituzione". Altrimenti si darebbe inammissibilmente adito - ha avvertito la Corte - a "limitazioni estremamente ampie e mal determinate" del referendum.

Questo insegnamento è stato ribadito e ulteriormente chiarito nelle sentenze pronunciate sui referendum proposti nel 1980.

Così nella sentenza n. 26 del 1981 questa Corte ha affermato che "perché sia dato impedire lo svolgimento di referendum, occorre che il voto popolare coinvolga la Costituzione stessa (ovvero altre fonti normative equiparate ai sensi dell'art. 75 Cost.), anziché incidere sulle sole disposizioni legislative ordinarie formalmente indicate nel quesito"; occorre, precisamente, "che la legge ordinaria da abrogare incorpori determinati principi o disposti costituzionali riproducendone i contenuti o concretandoli nel solo modo costituzionalmente consentito"; sicché la richiesta di referendum "attraverso la proposta mirante a privare di efficacia quella legge, tenda in effetti ad investire la corrispondente parte della Costituzione stessa".

A ciò va aggiunto che questa Corte ha chiarito che "per negare che determinate richieste referendarie siano ammissibili, non rileva che l'approvazione di esse darebbe luogo ad effetti incostituzionali: sia nel senso di determinarne vuoti, suscettibili di ripercuotersi sull'operatività di qualche parte della Costituzione; sia nel senso di privare della necessaria garanzia situazioni costituzionalmente protette" .

Ciò - ha aggiunto questa Corte - "è tanto meno vero in quanto il legislatore ordinario potrebbe intervenire, dettando una disciplina sostanzialmente diversa da quella abrogata, anche prima del prodursi dell'effetto abrogativo" in forza del "differimento dell'entrata in vigore dell'abrogazione" ai sensi dell'art. 37, 3^ comma legge n. 3521970.

In sede di giudizio dei ammissibilità, infatti "non viene di per sè in rilievo l'eventuale effetto abrogativo del referendum: tanto più che la conseguente situazione normativa potrebbe dar luogo, se e quando si realizzi, ad un giudizio di legittimità costituzionale, nelle forme, alle condizioni e nei limiti prescritti"; in tale sede la Corte "porta il suo esame su taluni profili (omogeneità e univocità) inerenti alla struttura del quesito e sulla natura delle disposizioni che del quesito medesimo formano oggetto" (sent. n. 241981).

III. Circa un inammissibile timore del vuoto legislativo e comunque circa l'inesistenza di un vuoto rilevante ai fini dell'ammissibilità.

La preoccupazione del "vuoto normativo" è del tutto estranea alla disciplina costituzionale e legislativa del referendum, il quale, essendo configurato in termini meramente abrogativi, è precisamente uno strumento per eliminare normative in vigore, restando riservato agli organi legislativi ordinari il compito - ed eventualmente l'obbligo - di sostituire la disciplina abrogata.

Del resto, come ha notato questa Corte, la legge 3521970 ha inteso precisamente ovviare ai possibili inconvenienti pratici discendenti dal carattere meramente abrogativo della pronuncia referendaria, prevedendo la possibilità di un differimento della decorrenza dell'effetto abrogativo proprio al fine di consentire il tempestivo intervento degli organi legislativi.

In ogni caso, nella fattispecie l'abrogazione della legislazione sul PRA non comporterebbe alcun vuoto normativo sia perché il Ministero dei Trasporti - Dipartimento della Motorizzazione Civile conserva in un proprio registro tutti i dati iscritti nel PRA , sia perché e comunque l'art. 2695 c.c. prevede che "In mancanza" di questa legge si applicano le norme del codice civile relative alla trascrizione dei beni immobili.

A ciò va aggiunto che l'iscrizione nei pubblici registri del PRA determina oggi solo una presunzione relativa di proprietà. Infatti:

> "gli atti traslativi della proprietà di un'autovettura risultanti da un'idonea prova documentale sono opponibili agli organi deputati all'accertamento delle infrazioni in tema di circolazione stradale, ancorché non iscritti nel pubblico registro automobilistico";

> "I contratti di compravendita di autoveicoli possono essere conclusi anche con il solo scambio orale del consenso (dimostrabile con ogni mezzo di prova, ivi comprese le presunzioni semplici), onde la trascrizione dell'atto di trasferimento nel pubblico registro automobilistico costituisce soltanto un mezzo di pubblicità inteso a dirimere gli eventuali conflitti tra più aventi causa dal medesimo venditore; pertanto, nel caso di vendite successive di un autoveicolo (c.d. vendite a catena), la trascrizione nel PRA del passaggio di proprietà può essere eseguita anche solo a nome dell'ultimo acquirente, con la conseguenza che la prova di una delle vendite intermedie dell'autoveicolo medesimo può essere data anche per mezzo di testimoni".

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D'altra parte, il regime delle formalità necessarie per la circolazione e per il trasferimento di proprietà degli autoveicoli, motoveicoli e rimorchi è ormai fissato dal Codice della Strada (D.lgs. 30/4/1992, n. 285), agli articoli 93 e 94.

Prevede ad esempio l'art. 93, comma 1, C.S., che "Gli autoveicoli, i motoveicoli, i rimorchi per circolare devono essere muniti di una carta di circolazione e immatricolati presso la Direzione generale della M.C.T.C.".

E' sempre la Direzione generale della MCTC, ai sensi dell'art. 93, comma 4, che dà "comunicazione delle nuove immatricolazioni al P.R.A."

Proprio la disciplina del nuovo Codice della Strada (v. ad es. artt. 93, commi 4, 5 e 12, 94, 101, 103 del D.lgs.; ovvero art. 245 del Regolamento di esecuzione) dimostra pianamente - ad esempio laddove disciplina le modalità delle comunicazioni tra l'uno ufficio e l'altro di attività che fanno ambedue gli uffici - l'assurda duplicazione rappresentata dalla presenza della Direzione generale della MCTC e del PRA: è per questo che un referendum - su cui si sono finora appuntate non poche ironie - assume una fortissima funzione simbolica della lotta contro burocrazie inutili, dispendiose, defatiganti; e, ahimé, della necessità che tale battaglia venga svolta per via referendaria, visto che il legislatore - parlamentare e delegato, che pur ne aveva avuto l'occasione con il nuovo Codice della Strada - non è riuscito a sbarazzarsi di doppioni che continuano a paralizzare l'ammistrazione e a tartassare inutilmente i cittadini.

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IV. Di alcune caducazioni conseguenziali.

E' appena opportuno ricordare che caduta la legge che istituisce il PRA, cadono conseguenzialmente - non trovando più applicazione - tutte le disposizioni variamente sparse nell'ordinamento che affidano compiti al PRA o prevedono sue attività.

E' evidente che i promotori non potevano darsi carico di norme come quella contenuta, solo per fare un esempio, nell'art. 93, commi 4 e 5, del Codice della Strada ove si impone alla Motorizzazione "di comunicare al PRA", ovvero si fa riferimento a "veicoli soggetti all'iscrizione nel PRA" (ma v. ancora gli articoli 60, 94, 96, 103, ecc.): si tratta di riferimenti (che impongono quelle defatiganti duplici attività di cui si diceva prima!) che cadono, una volta caduta la legge istitutiva.

Simile considerazione vale anche per l'art. 7 della legge 9 luglio 1990, n. 187, relativo alla automazione degli uffici del PRA.

A proposito di questo articolo vale osservare come il nuovo Codice della Strada consideri il "certificato di proprietà" rilasciato dal PRA, ai sensi dell'art. 7 surrichiamato, equipollente del certificato di circolazione e, comunque, sostanzialmente superfluo, essendo necessario non già detenerlo, bensì semplicemente - in ragione dei notissimi tempi biblici del PRA! - richiederlo (art. 93, commi 5 e 9, il quale ultimo sanziona non già l'assenza del certificato di proprietà, bensì la mancata richiesta!).

A ulteriore conferma della prevalenza della carta di circolazione (e, quindi, della documentazione e delle attestazioni della Direzione della Motorizzazione) sul certificato di proprietà (e, quindi, sulle attestazioni del PRA) valga, ancora e conclusivamente, il disposto dell'art. 245, comma 4, del Reg. di esecuzione del Codice della Strada, che prevede che l'accertamento da parte del PRA che il proprietario del veicolo è persona diversa da quella indicata sul certificato di circolazione, la conseguenza è... quella della nuova immatricolazione.

Per concludere sul punto, è appena il caso di notare che il R.D. 29 luglio 1927, n. 1814, è normativa di rango secondario.

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Alla luce di quanto suesposto il Comitato Promotore, rappresentato e difeso come indicato in epigrafe, rassegna le seguenti

CONCLUSIONI

Voglia l'Ecc.ma Corte,

disattesa ogni contraria istanza domanda eccezione,

dichiarare ammissibile il quesito relativo all'abrogazione della legge n. 5101928.

Milano, Roma 30121996

(avv. Stefano Nespor)