1) ISTITUZIONE DELL'ACT-AGENZIA CITTADINA SULLE TOSSICODIPENDENZE

1.1. L'istituzione dell'ACT deve soddisfare due diverse esigenze di coordinamento:

a) la prima è quella di un coordinamento operativo, esecutivo, spiccatamente amministrativo, fra l'insieme delle competenze, che la legge (non solo quella sulla droga) assegna alla Amministrazione Comunale. Si tratta dunque di un coordinamento interno, interassessorile, ma intraistituzionale;

b) la seconda è quella di un coordinamento politico (centrato su alcune linee di programmazione ed integrazione degli interventi e delle risorse) fra tutti quei soggetti istituzionali od associativi che, sulla base della presente normativa, concorrono, con diverse finalità e responsabilità, ad interventi sulla droga e sulla tossicodipendenza (Prefettura, Questura, Magistratura, SSN, volontariato...). Si tratta dunque di un coordinamento di un insieme di attività, molte delle quali sono anche esterne alla competenza o alla gestione diretta delle Amministrazione Comunale.

1.2 L'istituzione dell'ACT, per altro verso, conferma la determinazione della Amministrazione Comunale di indicare linee ed indirizzi di programmazione anche per quegli interventi di specifica rilevanza sanitaria, che l'Amministrazione Comunale non gestisce direttamente, ma rispetto ai quali deve comunque esercitare funzioni di controllo ed indirizzo (funzioni che i decreti legislativi 502 e 517 assegnano al Comune anche in rapporto alle nuove Aziende UU.SS.LL., art. 3 commi 1 e 14.).

2) ACT E COORDINAMENTO CITTADINO SULLE TOSSICODIPENDENZE

2.1 L'istituzione dell'ACT - cioè di un organismo in grado di definire una linea tecnico-politica di intervento e integrazione dei diversi servizi - comporterà una ridefinizione dei compiti e degli obiettivi del Coordinamento Cittadino sulle Tossicodipendenze (istituito dal Coordinamento Comunale di Torino con delibera 89/15554).

2.2 Con tale delibera il Comune di Torino ha di fatto conferito al comparto sanitario una delega formale per il coordinamento e l'indirizzo di tutti gli interventi sulla tossicodipendenza (non solo di quelli propriamente sanitari).

Questa scelta, per qualche verso giustificabile allora anche con ragioni di opportunità, aveva però la sua propria ragione fondamentale nell'esigenza di assicurare un coordinamento sovrazonale all'attività delle UU.SS.LL. sub-comunali in tema di tossicodipendenza. L'esigenza di coordinare l'attività sanitaria portò nei fatti all'attribuzione ad un organismo tecnico di coordinamento sanitario della responsabilità di tutta la politica sulla droga nella città di Torino.

Per altro verso questa scelta rivelava un atteggiamento (tradizionale nelle politiche sulla droga del nostro paese) che riconosceva negli stati di tossicodipendenza un fenomeno da trattare, essenzialmente, con interventi di tipo sanitario e con linee di programmazione ed indirizzo, comprese, anche da un punto di vista tecnico, nelle linee generali di programmazione sanitaria.

2.3 Il Coordinamento Cittadino - per effetto dell'evoluzione del fenomeno e della complessità degli interventi che le politiche sulla droga hanno finito per richiedere - ha assunto compiti di natura estremamente generale, in qualche modo politici, e per certi aspetti addirittura amministrativi. Questo è da imputare essenzialmente alla centralità, anche burocratica, che le UU.SS.LL. ed i loro meccanismi di coordinamento hanno sempre avuto nella definizione dei progetti d'intervento sulle tossicodipendenze.

2.4 Oggi è necessaria una forma di coordinamento di interventi, progetti e risorse, che tenga conto di alcuni fattori:

a) non è possibile una politica, neppure locale, sulla droga, che prescinda da una seria programmazione sanitaria. Ma non è pensabile una politica sulla droga compresa completamente dentro i termini della programmazione sanitaria (tanto più in una situazione, quale quella torinese, in cui il Comune non ha mai conferito alle UU.SS.LL. la responsabilità dei servizi socioassistenziali);

b) è necessario che l'insieme degli interventi socioassistenziali, di competenza comunale, e l'insieme degli interventi sanitari, siano sottoposti ad un regime di coordinamento, che senza ricercare una particolare omogeneità (ideologica) degli interventi, sia in grado di valorizzare e di integrare le diverse risorse. Questa opera di coordinamento non può essere che politica, e deve essere realizzata attraverso uno strumento che assuma, per conto della Amministrazione Comunale, la titolarità e la responsabilità politica nell'indirizzo delle varie iniziative;

c) le politiche sulla droga sono e vanno concepite come politiche di garanzia per tutti i cittadini tossicodipendenti e non tossicodipendenti.

Per queste ragioni l'organismo di coordinamento deve essere sottoposto al controllo ed alla responsabilità diretta della Amministrazione Comunale, cioè dell'ente politico che può rivendicare la rappresentanza generale dei diritti e degli interessi dei cittadini, e non può essere rappresentato da uno strumento tecnico completamente interno, dal punto di vista burocratico ed amministrativo, ai quadri del servizio sanitario.

2.5 L'esigenza di ridefinire i compiti del Coordinamento deve quindi essere vista in due diverse prospettive:

a) la prima è quella suggerita dalla modifica della natura istituzionale e quindi anche del funzionamento e della attività delle UU.SS.LL., in seguito all'approvazione dei decreti legislativi 502 e 517;

b) la seconda è quella suggerita da quella che potremmo definire riaffermazione della titolarità della Amministrazione Comunale a definire le linee e gli indirizzi delle politiche sulla droga.

3) LE NUOVE UNITA' SANITARIE LOCALI

3.1 La delibera 89/15554 di istituzione del Coordinamento Cittadino è superata nel suo insieme dalla attuale normativa di disciplina del servizio sanitario nazionale che definisce le UU.SS.LL. come "...azienda dotata di personalità giuridica pubblica, di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, finanziaria, gestionale e tecnica..." (d.lgsl. 517, art. 3, comma 1), e quindi come un vero e proprio organismo autonomo a tutti i livelli nella gestione della sanità, in conformità con le linee di indirizzo fissate dal Piano Sanitario Nazionale e dalla programmazione regionale.

3.2 Si ritiene che il Coordinamento Cittadino sulle tossicodipendenze, inteso come strumento tecnico di consultazione, possa continuare a svolgere le funzioni di cui al punto 1 della delibera citata, ad eccezione di quelle delineate alla lettera a), laddove si delineano compiti di programmazione che è logico riferire alla responsabilità della Amministrazione Regionale, ed in subordine alla direzione delle UU.SS.LL., "fermo restando il diritto-dovere degli organi rappresentativi di esprimere il bisogno sociosanitario delle comunità locali" (art. 3, comma 1 del decreto legislativo 517).

3.2.1 La specificazione delle funzioni non può invece intendersi in un senso che farebbe del Coordinamento l'organismo di programmazione del complesso degli interventi, o di gestione o attivazione di alcuni processi, che investano direttamente la responsabilità della singola U.S.L., o, su un piano più rappresentativo, delle esigenze e degli interessi espressi dai cittadini, e propositivo di linee di indirizzo ed intervento della Amministrazione Comunale.

Fermo restando che i compiti delineati dalla lettera l) del punto 2 sono superati, in ragione del risultato referendario abrogativo di alcuni articoli della legge 162/90, e delle modifiche legislative, si ritiene in base alle ragioni predette che vadano intesi superati i punti della delibera citata:

a), b), c), f), h) (fatta eccezione per l'ultimo capoverso), o).

3.3 Rimane intatta l'esigenza di un efficace coordinamento "orizzontale" dei diversi SERT (di quelli compresi all'interno delle quattro UU.SS.LL. sub-comunali e, più ancora, di quelli compresi all'interno di ciascuna singola U.S.L.). Rispetto a ciascuno di questi SERT il Coordinamento, neppure dal punto di vista puramente programmatorio, potrà vantare alcuna superiorità dal punto di vista burocratico.

Si pone, però, sempre più pesantemente l'esigenza di assicurare forme di coordinamento e di comunicazione "verticale" all'interno delle varie UU.SS.LL., rispetto ai problemi di destinazione e di utilizzo dei finanziamenti, che rischiano di penalizzare servizi e prestazioni, come quelle assicurate dai SERT, che possono essere ritenute ingiustamente marginali.

E' evidente che rispetto a questi problemi di utilizzo e di integrazione delle risorse, l'interlocutore delle singole UU.SS.LL. non può che essere la stessa Amministrazione, attraverso uno strumento ad hoc (l'Agenzia).

3.4 Il Coordinamento Cittadino attualmente funziona come un organo che, senza gestire gli interventi:

a) definisce e garantisce i processi o le procedure di esecuzione degli interventi;

b) stabilisce i settori e gli oggetti di intervento;

c) individua gli attori, i tempi, i modi e le competenze nell'esecuzione degli interventi.

Questa straordinaria centralizzazione dell'attività programmatoria è oggi improponibile, innanzitutto, dal punto di vista propriamente istituzionale (cfr. punto 3.2).

3.5 Tenuto presente tutto ciò, si ritiene che il Coordinamento debba rimanere (quale era probabilmente concepito in origine) uno strumento tecnico a disposizione della Conferenza dei Capi Servizio della Medicina di base.

Deve peraltro continuare a fungere da meccanismo di reciproca consultazione e documentazione, e deve continuare a svolgere quei compiti che siano conciliabili con le sue competenze.

4. I NUOVI STRUMENTI DI COORDINAMENTO INTERISTITUZIONALE

4.1 Ferma restando l'utilità di un meccanismo di coordinamento degli interventi sanitari si ritiene che l'attività di coordinamento più propriamente interistituzionale (cfr. punto 1.1) debba essere attribuita ad un organo (l'ACT) investito direttamente di questi compiti dall'Amministrazione Comunale.

4.2 L'ACT deve fungere da agenzia:

a) di coordinamento del complesso degli interventi;

b) di definizione degli indirizzi;

c) di individuazione delle priorità;

d) di individuazione delle linee guida di utilizzo e di integrazione delle risorse umane, tecniche e finanziarie.

L'ACT, essendo un organo che viene direttamente investito, per quanto attiene agli interventi sulle tossicodipendenze, della titolarità della Amministrazione Comunale, per quanto le è attribuito dall'art. 3, comma 14 dei decreti legislativi 502 - 517, dovrà e potrà proporsi come interlocutore attivo delle singole UU.SS.LL. e dell'Assessorato Regionale alla Sanità.

4.3 Per le predette ragioni si ritiene opportuno che il Consiglio Comunale giunga a deliberare congiuntamente l'istituzione dell'ACT e la ridefinizione dei ruoli e dei compiti del Coordinamento Cittadino sulle tossicodipendenze.

Torino, giugno 1994