APPLICAZIONE DELLE REGOLE DI CONCORRENZA COMUNITARIE AL MERCATO DELLAUDIOVISIVO EUROPEO

1.INTRODUZIONE

Con l'entrata di numerose televisioni (TV) commerciali europee nel mercato dell'audiovisivo e della raccolta pubblicitaria si é posto un problema d'alterazione della concorrenza. Molte TV pubbliche operano, infatti, sullo stesso mercato della raccolta pubblicitaria e sono, dunque, concorrenti dirette delle TV private. Con la differenza che mentre le TV di Stato ricevono sussidi, i privati possono contare solo sui proventi della pubblicità. Il rischio é che questi sussidi possano indebitamente alterare la concorrenza e gli scambi nel mercato comunitario.

1.1 Le denunce e le prese di posizione della Commissione Europea

Il problema della compatibilità degli aiuti di Stato alle TV pubbliche rispetto alle regole di concorrenza comunitarie é stato oggetto di una prima denuncia nel 1992 della TV privata spagnola Telecinco e Antenna 3 contro gli aiuti erogati alla TV di Stato. Denunce analoghe sono state presentate nel 1993 da TF1 contro France Télevision e dalla TV privata portoghese SIC contro la TV pubblica RTP.

Nel 1995 i servizi responsabili per la Concorrenza (DG IV) e quelli per Informazione, Comunicazione, Cultura e Audiovisivo (DG X) della Commissione Europea hanno redatto uno studio relativo a possibili problemi di concorrenza legati a sussidi pubblici sul mercato audiovisivo europeo. Questo studio, peraltro, non ha portato a posizioni chiare o conclusioni operative.

Nel 1996 le TV private tornano alla carica con la denuncia presentata da Mediaset nei confronti degli aiuti alla RAI. Segue la denuncia della TV privata Greca nel 97. E dello stesso anno la denuncia da parte dei rappresentanti della prima piattaforma digitale in Spagna (Canal Satellite, Canal Plus, ) contro la piattaforma fatta da Telefonica e TV pubblica . Le ultime denunce sono state presentate dalla TV privata tedesca contro la creazione da parte di TV pubbliche regionali di due canali tematici via cavo, gratuiti e senza pubblicità, finanziati con aiuti di Stato; E dalla Sky TV contro la BBC, sempre per un canale tematico d'informazione 24 ore al giorno via cavo, gratuito e senza pubblicità finanziato con aiuti.

Nel 1996 vi é la prima presa di posizione della Commissione sul caso sollevato dalla TV privata portoghese. Il sistema di rimborso alla TV pubblica non viene considerato un aiuto ai sensi del Trattato. Viene riconosciuta legittima la definizionedi servizio pubblico a cui é obbligata la TV portoghese e sufficiente il suo sistema di trasparenza contabile. Nel Febbraio del 1999 la Commissione decide il caso tedesco considerando aiuti compatibili con il Trattato quelli ricevuti dalle due TV tematiche via cavo operanti al di fuori dal mercato della pubblicità.

1.2 La condanna in Carenza della Commissione e le prime reazioni

L15 Settembre del 1998 la Commissione Europea viene condannata in carenza dal Tribunale di Primo Grado dell'UE per non aver dato seguito alla denuncia di Telecinco del 1992. Il 15 settembre la DG IV trasmette alle autorità competenti degli Stati membri un documento di discussione. Nel documento vengono proposte delle guidelines da utilizzare in tutti i casi pendenti. La reazione dei rappresentanti degli Stati é unanimemente negativa. Il Commissario responsabile per la Concorrenza Karel Van Miert decide allora di procedere caso per caso.

Sempre in Settembre esce il Rapporto del Gruppo di Alto Livello sull'Audiovisivo di cui fanno parte i rappresentanti delle TV pubbliche e Private sotto la Presidenza del Commissario europeo per la Cultura e l'Audiovisivo Marcellino Oreja. Nelle sue conclusioni il Gruppo riconosce la competenza degli Stati a definire a livello nazionale la missione di servizio pubblico e il suo finanziamento. I sussidi non devono, peraltro, alterare commercio e concorrenza e va posto in essere un sistema di contabilità separata che garantisca piena trasparenza. L17 Novembre il Consiglio dei Ministri della Cultura dell'UE ribadisce il principio di sussidiarietà della definizione del servizio pubblico di radiodiffusione e la possibilità di finanziarlo utilizzando una formula analoga a quella del Protocollo al Trattato di Amsterdam sul Servizio Pubblico di Radiodiffusione .

Nel Febbraio del 1999 la Commissione decide di ingiungere una richiesta di informazioni alle TV pubbliche Francese, Italiana e Spagnola, anche al fine di chiarire la natura di aiuto preesistente o nuovo dei sussidi in questione. Entro un mese dalla ricezione di questa ingiunzione, ossia in questi giorni, gli Stati devono fornire le informazioni richieste.

1.3 Urgenza di una soluzione

Allo stato attuale il problema posto dall'alterazione della concorrenza appare di crescente attualità. La liberalizzazione delle tlc, lo sviluppo delle tecnologie e dei servizi digitali, la convergenza tra tlc e audiovisivo nel contesto della globalizzazione, l'evoluzione delle esigenze, anche in termini di maggiore qualità, dei consumatori, rendono necessario un quadro di regole chiare per investimenti e alleanze che diano all'audiovisivo europeo una dimensione, una competitività e qualità adeguata ai mutamenti in corso.

2.IL PROBLEMA DELLA COMPATIBILITA DEGLI AIUTI CON IL TRATTATO

2.1 I rischi di alterazione della concorrenza nel mercato comunitario

Sotto il profilo economico il problema di concorrenza posto dagli aiuti alle TV pubbliche appare relativamente chiaro. A (pubblico) e B (privato) concorrono sullo stesso mercato della raccolta pubblicitaria e hanno tipi di programmazione e strutture di costi analoghe. Per essere più competitiva sul mercato della raccolta pubblicitaria (attraverso sconti e investimenti in diritti su film, sport, notizie, o altra programmazione), A dispone di due fonti di finanziamento: i contratti pubblicitari e i sussidi provenienti da un canone annuo che i cittadini sono obbligati a pagare solo a lei o, altri trasferimenti diretti, anche sotto forma di prestiti agevolati o sgravi fiscali, comunque provenienti dal bilancio dello Stato. B dispone solo dei soldi raccolti con la pubblicità.

Le condizioni di competitività possono risultare alterate. Tanto é vero che in alcuni casi, come in Italia, vi é il rischio che privati sfondino i tetti consentiti di pubblicità o siano tentati dal trovare un modus vivendi con la TV pubblica a danno della concorrenzialità del mercato. Vi é anche il rischio di una politica di programmazione a bassi costi talvolta a scapito della qualità. Intensità della pubblicità e programmazione a costi ridotti possono incidere sull'audience della TV privata rendendola meno competitiva sul mercato della raccolta pubblicitaria. A dal canto suo potrebbe utilizzare gli aiuti per praticare sconti sulla pubblicità.

2.2 La definizione del Servizio d'Interesse Generale da parte degli Stati e il ruolo della Commissione e della Corte di Giustizia

La giustificazione storica degli aiuti alle TV é la necessità di assicurare una missione di servizio pubblico o di interesse generale (nozione comunitaria). In sostanza gli aiuti ricevuti sono finalizzati a garantire al cittadino consumatore un servizio di qualità che può comprendere informazione, educazione o semplice intrattenimento. Gli aiuti sarebbero resi indispensabili dal fatto che la sola raccoltapubblicitaria non consentirebbe di fornire questo servizio. Oppure dalla scelta di non fare pubblicità nel servizio pubblico televisivo.

Nei 15 paesi membri esistono vari modelli: (i) Contratto di servizio pubblico in cui la TV deve fornire una determinata programmazione e può finanziarsi sia sul mercato pubblicitario (al limite rispettando alcuni tetti) che attraverso il canone e altre forme di aiuti diretti dal bilancio dello Stato (RAI); (ii) Niente canone ma aiuti diretti dal bilancio secondo le necessità del servizio pubblico più la pubblicità (TV spagnola); (iii) finanziamento esclusivamente da sussidi sotto forma di canone (BBC) o aiuti diretti (alcune TV tematiche tedesche, ).

Gli Stati sono liberi di definire una missione di interesse generale, di affidarla ad un'impresa pubblica (o anche privata volendo) e di finanziarla in modo adeguato. Non é compito dell'UE definire lambito di questo servizio d'interesse generale (SIG) e il livello di risorse necessario a finanziarlo. Vi é una sussidiarietà che va rispettata. Resta invece irrinunciabile la responsabilità della Commissione (che é già, stata condannata una volta in carenza) a pronunciarsi sulla compatibilità di questo sistema di SIG con le regole di concorrenza del Trattato.

Indipendente dall'interpretazione che si vorrà dare alle disposizioni del Protocollo di Amsterdam pare difficile sostenere che il mercato audiovisivo e il servizio di Radiodiffusione non sia un servizio di interesse economico generale (SIEG) e, come tale, al pari di tlc, poste o trasporti, rientri nell'ambito di applicazione delle norme del Trattato. Queste stesse norme prevedono la possibilità di deroghe per realizzare missioni di interesse generale a patto che sussistano valide giustificazioni e che i mezzi utilizzati siano proporzionati ai fini.

Vi é dunque un diritto dovere da parte della Commissione di prendere posizione sulla compatibilità del sistema di finanziamento della missione di SIEG rispetto alle regole del Trattato. Sotto questo profilo la Commissione deve verificare se la definizione di servizio pubblico e il suo sistema di finanziamento sono aiuti ai sensi dell'art. 92; nel qual caso bisogna decidere se possono essere autorizzati sulla base delle deroghe previste agli artts. 90 II e 92 III c e d. A tal fine oltre ad una definizione chiara su basi oggettive dell'ambito del SIG, é necessario capire quali e quanti soldi vanno a finanziare che cosa.

2.3 Importanza della trasparenza contabile

La garanzia del rispetto delle regole e di separazione e trasparenza contabile é dunque sostanzialmente una pre condizione affinché si possa stabilire la legittimità degli aiuti alle TV. Al di la dei problemi giuridici di compatibilità degli aiuti, la trasparenza contabile assume importanza anche rispetto all'esigenza legittima del cittadino consumatore contribuente di capire a che tipo di programmazione vengono destinati i soldi del canone e gli altri aiuti e il livello di efficienza (o di sprechi) dell'organismo che li riceve.

2.4 Problema della discriminazione tra operatori pubblici e privati nell'erogazione del servizio d'interesse generale

Una volta definito su basi oggettive la missione di SIEG a cui deve rispondere la TV e che giustifica i sussidi, resta il problema della discriminazione degli altri operatori che, pur ponendo in essere una programmazione che rientra, almeno in parte, nella definizione di SIEG, non hanno diritto a beneficiare di sussidi pubblici. Come si concilia questa situazione col principio di non discriminazione e con la neutralità delle imprese pubbliche rispetto a quelle private sancita dallo stesso Trattato ? Non sarebbe opportuno riflettere ad un sistema di appalto che affidi al migliore o ai migliori (pubblici e/o privati) missioni di servizio pubblico verso il corrispettivo di un prezzo?

2.5 La compatibilità con le regole del Trattato e la responsabilità della Commissione

Posto che non é contestato che buona parte degli attuali sussidi alle TV, sia sotto forma di canone che come trasferimenti dal bilancio dello Stato, sono tecnicamente aiuti ai sensi del Trattato, si pone il problema della loro compatibilità con le regole comunitarie. Ferma restando la possibilità per gli Stati di definire un sistema di SIEG ed un suo finanziamento, come si é visto, competenti a sancire questa compatibilità sono la Commissione, in quanto guardiana dei Trattati; E la Corte di Giustizia, quale garante del rispetto del diritto nell'interpretazione e applicazione dei Trattati.

La Commissione ha dunque una precisa responsabilità istituzionale a cui non può venire meno. E deve prendere posizione sulla legittimità degli attuali sistemi di aiuto.

3. POSSIBILI SCENARI

3.1 Difficoltà tecnico giuridiche: il problema della novità o preesistenza degli aiuti

Una volta chiarita l'urgenza e la necessità di una presa di posizione della Commissione, il problema giuridico prioritario da chiarire é il carattere preesistente o nuovo degli aiuti alle TV. Se, ad esempio, il canone originario o altri aiuti possono essere stati istituiti con leggi antecedenti all'entrata in vigore del Trattato (Italia e Francia) o all'Adesione (Spagna), per cui non sarebbe possibile una decisione che preveda la loro restituzione, vi sono nuovi atti dello Stato che modificano il canone o erogano altri aiuti effettuati in un momento in cui le regole di concorrenza comunitarie avevano piena validità. Si pensi, ad esempio, per quanto riguarda l'Italia, al decreto detto salva RAI, all'aumento di capitale dell'IRI di 100 miliardi o a vari sconti fiscali o prestiti ad interesse agevolato avvenuti negli ultimi anni in un mercato in cui la RAI aveva concorrenti diretti privati. Anche in Francia e Spagna vi sono Stati aiuti recenti che sono venuti a sommarsi al canone sotto forma di aumento di capit

ali e sovvenzioni dirette. Considerare questi aiuti come preesistenti non é cosi evidente.

3.2 Limiti di una soluzione tecnico giuridico e utilità di un dibattito anche politico che coinvolga maggiormente i cittadini consumatori.

Al di la di queste considerazioni essenzialmente tecnico giuridiche, non é detto che la soluzione migliore debba necessariamente consistere in una possibile condanna di alcune TV pubbliche a restituire aiuti erogati illegittimamente. Anche qualora questa condanna dovesse rivelarsi inevitabile, resta la necessità di assicurare un SIEG di qualità in linea con gli interessi dei cittadini consumatori.

Sotto questo profilo può essere importante avere un dibattito più aperto che coinvolga maggiormente i cittadini e i consumatori, anche al fine di trovare soluzioni capaci di conciliare la domanda di servizi di qualità e quella di regole certe che non alterino i meccanismi di concorrenza e siano in linea con le norme comunitarie.