SOMMARIO: Due questioni vengono essenzialmente affrontati nel corso del convegno, quella dell'istituto del referendum che progetti di legge comunisti, socialdemocratici, democristiani sottopongono a revisioni più o meno decise e il disegno di legge governativo in tema di ordine pubblico. Questi due temi vengono affrontati in relazione ai principi stabiliti dalla Carta Costituzionale.

("REFERENDUM ORDINE PUBBLICO COSTITUZIONE", Rispondono i giuristi. Atti del convegno giuridico organizzato dal gruppo parlamentare radicale - A cura di Ernesto Bettinelli e Luca Boneschi - Tascabili Bompiani, marzo 1978)

Il mio intervento è dedicato all'analisi del referendum come istituto di democrazia in senso lato. Lascio deliberatamente da parte la problematica più specificamente giuridica, relativa alla limitazione dell'uso del referendum abrogativo come tentativo di sovvertire un cardine della Costituzione, al fine di meglio elaborare la problematica politica relativa, alla limitazione del ricorso al referendum come passo iniziale e necessario sulla via di un assopimento della società civile, di una stabilizzazione del sistema politico e di un restringimento della dialettica movimenti-istituzioni.

Intendo, pertanto, occuparmi della rilevanza e dell'incidenza del referendum come arma politica delle minoranze e come potente strumento di educazione politica e di partecipazione, in modo specifico nella fase attualmente attraversata dal sistema politico italiano. Mi muovo, spero, sulla strada aperta dalle brillanti relazioni di Rodotà e di Onida, cercando di individuare quali sarebbero gli effetti del sistema politico e sulla dinamica sociale conseguenti all'introduzione dei cambiamenti proposti dai comunisti, dai socialdemocratici e dai democristiani.

1. Primo punto, ormai ampiamente acquisito. Non solo il risultato del referendum abrogativo della legge di disciplina del divorzio, ma la campagna elettorale stessa hanno costituito un punto di svolta e la chiave di volta dei mutamenti elettorali e politici susseguenti. Per la prima volta posto di fronte ad una scelta precisa, l'elettorato italiano, in particolare numerosi cattolici progressisti e anche alcuni borghesi illuminati, attraversarono in maniera consistente le linee di partito, per non tornare più nelle loro antiche formazioni politiche. La società civile italiana dimostrava così, fra l'altro, di essere considerevolmente più avanzata e più matura, almeno su una scelta qualificante di libertà, di molti suoi rappresentanti che, fino all'ultimo, avevano trepidamente tentato di rappezzare un compromesso e che avevano atteso con timore i risultati (incuranti delle previsioni sociologiche tutte nel senso della vittoria dei divorzisti).

2. Secondo punto. Passato sotto silenzio, ma di grande importanza è stato l'accertamento che, nel corso della campagna per quel referendum, il numero di coloro al corrente del contenuto specifico della legge e delle sue clausole aumentò considerevolmente nel corso del tempo, per lo più con giovamento del fronte divorzista. Ma qui il punto è leggermente diverso: si tratta di porre l'accento sulle funzioni essenziali di informazione e di educazione politica, se si vuole avere una democrazia vitale.

I comunisti parlano spesso della necessità di passare a una democrazia di massa, e ritengo che, sul principio, siamo tutti d'accordo. Ma una democrazia di massa per funzionare e per rappresentare una reale miglioramento rispetto ai regimi liberal-democratici a partecipazione in qualche modo limitata deve crearsi adeguati strumenti di partecipazione politica, deve istituire flessibili rapporti fra i rappresentanti e i rappresentati a tutti i livelli. Fintantoché la partecipazione era limitata, i rapporti fra rappresentanti e cittadini potevano essere tenuti dai partiti in Parlamento. Il Parlamento, anzi, costituiva, la chiave di volta, il fulcro del sistema politico. Già, e per l'appunto, il famoso costituzionalista inglese Walter Bagehot sottolineava che il Parlamento poteva, doveva svolgere, fra le altre, due funzioni fondamentali, quella di educare: ``una grande e trasparente assemblea di uomini degni di riguardo non può essere posta nel bel mezzo di una società senza mutarla'' e quella di informare: ``che

in una certa misura ci fa sentire quello che non sentiremmo altrimenti''. Ecco, senza voler ritornare al Parlamento inglese del 1876 e ai suoi fasti, va notato che le funzioni educative e informative costituiscono ancora oggi il fondamento dell'attività e del ruolo del Parlamento inglese e del Congresso statunitense (basti pensare alle varie e importanti inchieste svolte da queste due assemblee) che, non a caso, costituiscono ancora oggi le due più potenti assemblee rappresentative delle democrazie liberal-costituzionali.

La domanda allora da porsi è: il Parlamento italiano adempie a questi compiti e in che modo? Ha cercato di farlo nel passato e, se sì, con quali risultati concreti? Solo recentemente abbiamo potuto seguire da vicino l'attività di una Commissione parlamentare, quella che lavorava sul progetto di liberalizzazione dell'aborto, ma grazie alle note prese e divulgate da Luciana Castellina. Qualche telecamera piazzata a riprendere alcune fasi dell'attività della Commissione inquirente sul caso Lockheed, pur rappresentando un notevole passo avanti rispetto al passato, non è certo stata sufficiente a lanciare un'adeguata campagna di informazione e di educazione politica sui problemi della corruzione e del controllo. A questo si aggiunga che, per lo più, la stampa quotidiana e settimanale riflette piuttosto fievolmente le tematiche trattate dal Parlamento; raramente compie un'opera di scavo autonomo o di approfondimento specifico e sistematico. Infine, le varie Commissioni d'inchiesta hanno prodotto risultati poco pub

blicizzati e che non hanno provocato dibattiti approfonditi, con le eccezioni parziali delle Commissioni d'inchiesta sulla mafia e sulla giungla retributiva.

Ecco, comunque lo si valuti e senza farne una panacea dei mali del nostro sistema politico, lo strumento del referendum abrogativo (ancor più se accompagnato da un rafforzamento dell'iniziativa legislativa popolare alla quale bisognerà pur dedicare un po' d'attenzione) possiede tutti i requisiti necessari a lanciare grandi campagne d'informazione e di educazione politica su temi rilevanti. Non foss'altro che per questo motivo, in una democrazia di massa, la semplice richiesta di referendum abrogativo di determinare leggi o norme consente a promotori e oppositori del referendum, di spiegare ai cittadini le loro ragioni, di prestare ascolto alle richieste che emergono dalla società civile e di radicare meglio le leggi nella coscienza popolare (o sradicarle dai codici).

Questo è tanto più vero se si pensa ai temi sui quali i radicali sono stati in grado di raccogliere le firme necessarie all'indizione del referendum: dal Concordato al codice Rocco, dal vilipendio alla disciplina militare, dal finanziamento pubblico dei partiti alla legge Reale, dall'esistenza stessa della Commissione inquirente all'ordinamento dei manicomi. Ognuno di questi temi, se dibattuto, e pubblicamente, come sarà necessario fare nella campagna elettorale - oppure anche solo per produrre la legislazione atta a sventare i referendum - promette di dar luogo ad un vero e proprio balzo in avanti dell'informazione e della consapevolezza politica dei cittadini italiani. Bastino alcuni pochi esempi.

Senza entrare nei dettagli, credo sia immediatamente evidente l'importanza del fatto che si debba discutere e giustificare di fronte ai cittadini, alle masse, come direbbero i comunisti, la funzione e la natura della legge sul finanziamento pubblico dei partiti e spiegare perché le alternative variamente proposte siano state considerate inaccettabili dalla classe politica. Si dovranno esporre accuratamente i risultati della legge. Secondo il progetto comunista bisognerebbe aspettare tre anni prima di sottoporre una legge a referendum abrogativo: ebbene, i tre anni sono passati, abbiamo il diritto di conoscere, dopo Parma e dopo il Friuli, gli effetti positivi di questa legge. Fra l'altro, l'esame dei bilanci particolareggiati ci consentirebbe di farci un'idea più precisa e più attendibile della vita e dell'organizzazione dei partiti italiani.

Il procedimento che si può applicare al finanziamento pubblico dei partiti può, ovviamente, essere esteso anche alle altre leggi o norme bersaglio degli attuali referendum abrogativi. Analisi sociologiche approfondite degli effetti della legge Reale, alcune delle quali già in corso, ricerche sul peso del Concordato sul sistema scolastico e assistenziale italiano, sulla natura e il funzionamento dell'apparato manicomiale, svelerebbe il volto repressivo di un sistema politico che non ha né saputo né voluto tener dietro alla crescita della società civile e accompagnarne con la legislazione le domande di modernizzazione e progresso.

3. Proprio quest'ultima osservazione mi porta a discutere un punto esplicitamente sollevato dai comunisti. La relazione che accompagna la loro proposta di legge sottolinea a chiare lettere che i referendum "non" debbono costituire uno strumento per scardinare un'eventuale (si noti la finezza) alleanza parlamentare, ma un istituto di "raccordo" tra le diverse forme di esercizio della sovranità e della partecipazione politica.

A prescindere dal fatto che sarebbe una ben fragile alleanza parlamentare e piuttosto bizzarra quella che si reggesse sul tacito accordo di non abrogare norme repressive e fasciste, resta che in questa visione la preminenza viene ancora una volta accordata dai comunisti al Parlamento, alle assemblee elettive rispetto alle quali il referendum non dovrebbe porsi in contrapposizione ma come stimolo benevolo e soprattutto non incisivo. Rodotà ha già sottolineato l'improprietà di questa costruzione costituzionale. Contrariamente all'opinione dei comunisti, va invece detto che se su determinati problemi è giusto e opportuno che il Parlamento sia sovrano ( e la Costituzione li specifica), su altri problemi, che spesso tagliano attraverso i singoli partiti e i vari schieramenti parlamentari, non possono che essere i cittadini, i gruppi, le formazioni sociali, adeguatamente informati dai promotori e dagli oppositori del referendum, a compiere le loro scelte specifiche - il che non implica attentare alla sovranità del

Parlamento, ma significa semplicemente la manifestazione di un divario tra opinione pubblica e partiti in Parlamento, divario che proprio l'esito del referendum intende colmare.

Aggiungo che nella visione comunista sembrano cogliersi gli echi di una democrazia che si organizza dall'alto e che, paradossalmente, rifiuta di riconoscere le domande che provengono dal basso, qualora queste si pongano in contrapposizione con il volere dei dirigenti parlamentari dei partiti (e, cioè, proprio quando ve ne sarebbe maggior bisogno). E' indispensabile capovolgere questa impostazione, recuperare ogni forma di iniziativa e partecipazione politica dal basso, instaurare una sana e anche dura dialettica tra movimenti e partiti, portare avanti il senso profondo della democrazia conflittuale. In questa prospettiva mi pare opportuno sottolineare che, proprio nella misura in cui i partiti si sono rafforzati come organizzazioni che penetrano in tutti i settori della società civile (basti pensare al fenomeno e alla quantità delle nomine lottizzate), sono i cittadini, comunque associatisi, che possono ergersi come freno e contrappeso di una democrazia parlamentare rappresentativa. O non è, secondo la Costi

tuzione, il popolo sovrano?

I comunisti, invece, sembrano ritenere opportuno trovare dei contrappesi da utilizzare contro il popolo e li trovano con l'attribuzione al Presidente della repubblica del potere di ritardare (certo sentiti i Presidenti delle due Camere: appartenenti a quali partiti?) il referendum per sei mesi, in teoria, per un anno almeno, in pratica. Chiunque abbia letto la storia delle attività dei presidenti della repubblica italiana, da Gronchi ad oggi, non può non essere preoccupato dalle loro ricorrenti tentazioni presidenzialistiche. E dovremmo rafforzarle addirittura per legge? Sembra di vedere il dipanarsi perfetto dello schema della democrazia consociativa, basata sull'alleanza, esplicita o implicita poco conta, dei due grandi partiti, che chiedono, anzi impongono, ai cittadini di raccordarsi e di non contrapporsi al Parlamento e affidano al Presidente, che un loro accorso può eleggere, di tutelarli contro ogni avventurosa richiesta di referendum.

Se poi tutto questo non bastasse, si innova anche sulle modalità di computo dei voti. Anche qui emerge una concezione a dir poco stupefacente della partecipazione politica reale. La forza del partito comunista, oserei dire il suo fascino, risiede nell'esistenza, oggi come negli anni '40, '50 e '60, di un'ampia fascia di militanti, 60-80 mila iscritti, che dedicano tutto il loro tempo libero all'attività politica, per lo più ottenendone in cambio soltanto ricompense simboliche: la stima dei compagni, il prestigio nella comunità e sui luoghi di lavoro, l'apprezzamento dei leaders. Anche la DC ha avuto i suoi militanti cattolici, ai quali deve in gran parte il suo successo e la sua attuale tenuta. Per questi due gruppi è stata addirittura coniata l'espressione ``minoranze intense'': gruppi di persone che sentono profondamente la milizia politica, che si prodigano incessantemente a favore di una causa.

Oggi le minoranze intense sembrano ritrovarsi con maggiore densità fra i gruppi esterni a questi due partiti, nei movimenti che mirano ad estendere tutela e protezione anche ai settori più marginali di una società e di un sistema la cui logica risulta sempre più l'emarginazione. Il referendum costituisce allora la forma precipua di azione delle minoranze che possono porre determinati temi all'attenzione della maggioranza dei cittadini. Ma, la maggioranza può essere indifferente a quei temi e proprio con l'indifferenza - visto che è necessaria, per la validità del risultato del referendum, la partecipazione del 50% + 1 degli aventi diritto - sconfiggere quelle richieste. E allora l'amaro risultato dovrà essere accettato, così denso di implicazioni com'è: incapacità delle minoranze intense di imporre il dibattito, abilità dei partiti di soffocarlo, disinteresse della maggior parte dei cittadini. Ma oltre questa soglia non si può andare.

Bisogna, pertanto, ribadire a chiare lettere che le minoranze intense, pro o contro l'abrogazione di determinate norme, si contano sui sì e sui no. Coloro che si recano alle urne e depositano scheda bianca, sottolineano con il loro comportamento di essere al corrente del problema, di aver acquisito informazioni probabilmente sufficienti, ma non di volere decidere o di essere indifferenti al problema. E allora lo scontro sarà tra le due minoranze intense che ritengono di avere informazioni adeguate e motivazioni approfondite per scegliere nell'uno o nell'altro senso. O vogliamo fare del partito delle schede bianche, automaticamente e in ogni circostanza, l'arbitro della situazione, cosicché le minoranze verrebbero sopraffate non da chi ha una visione chiaramente opposta alla loro, ma di chi non vuole, non riesce, non è interessato a schierarsi? Allora, questa democrazia di massa, che deve necessariamente basarsi sulla partecipazione, si ridurrebbe a ben poca cosa, cadendo in mano agli indecisi e agli indiffer

enti. Da tutti i punti di vista, questo stravolgimento del computo dei voti appare una misura fortemente punitiva dei gruppi e dei cittadini che si impegnano attivamente in politica, risulta costituzionalmente infondata e deve essere seccamente respinta.

4. Dunque, strumento di informazione politica - per i rappresentati e per i rappresentanti - stimolo alla legislazione secondo la volontà popolare, istituto di partecipazione politica, il ricorso al referendum non deve essere limitato o coartato pena lo stravolgimento di un complesso modello costituzionale di freni e contrappesi che costituisce ancora oggi un baluardo alla degenerazione autoritaria della democrazia italiana.

Prima di concludere, un ultimo punto merita attenzione: la famigerata questione degli effetti destabilizzanti dei referendum abrogativi. Non c'è dubbio, l'uso dei referendum produce effetti destabilizzanti, ma di chi e per quali obiettivi? Anzitutto questi effetti destabilizzanti risultano traumatici per chi crede che le democrazie debbano essere sonnolente e soporifere (e il pensiero corre, ingrato, all'onorevole Moro), in secondo luogo per quei Parlamenti che si specializzano nella produzione di leggine invece di affrontare i grandi temi, abolire le norme repressive e sostituirvi una legislazione moderna veramente liberale, in terzo luogo, per quei partiti che non intendono sottoporsi a sottomettere mai le loro scelte alla verifica aperta della loro base, in quarto luogo, per coloro che credono che la sovranità popolare debba esprimersi in una sola sede, le assemblee parlamentari, e una volta sola ogni cinque anni, e il resto deve ``raccordarsi''.

Invece, è opportuno ribadire a chiare lettere che il referendum è un indispensabile e insostituibile strumento di partecipazione politica e ci controllo sull'attività (e l'inattività) dei rappresentanti (ad ogni livello, visto che sono previsti referendum anche a livello regionale, come ci ha giustamente ricordato Bartole). Ogni attentato all'istituto del referendum, soprattutto nell'attuale fase politica, suona inevitabilmente come un tentativo di ridurre l'influenza politica dei cittadini e risulta, anche a dispetto delle intenzioni dei suoi promotori, un primo passo sulla strada della democrazia autoritaria.