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De Andreis Marco, Mare' Mauro, Miggiano Paolo - 15 settembre 1986
L'ITALIA E LA CORSA AL RIARMO (8) La spesa militare in Italia
di Marco De Andreis, Mauro Marè, Paolo Miggiano

IRDISP-ISTITUTO DI RICERCHE PER IL DISARMO, LO SVILUPPO E LA PACE

SOMMARIO: Va bene la corsa al riarmo, ma che c'entra l'Italia? Non sono gli Stati Uniti e l'Unione Sovietica i promotori di tale corsa? Che le due superpotenze siano i principali responsabili della corsa al riarmo è vero. I principali, ma non gli unici. Anche l'Italia ha la sua parte di responsabilità. Minore, ma non trascurabile. In cifre assolute la spesa militare dell'Italia è stata nel 1985 l'ottava al mondo. Quanto al numero di uomini alle armi siamo tra i primi quindici. E tra gli esportatori mondiali di armamenti, gli italiani figurano nei primi sei posti. Il peso del settore militare sul complesso dell'economia italiana è ancora piuttosto contenuto: la spesa assorbe il 2,7% del prodotto interno lordo; le armi rappresentano il 2,7% della ricchezza prodotta dall'industria e il 2,3% delle esportazioni. Inoltre le minacce militari alla sicurezza dell'Italia sono meno gravi di quelle che si trovano a fronteggiare numerosi altri attori internazionali - compresi molti nostri alleati. Siamo quindi in una sit

uazione che offre molte opportunità di contenimento della spesa, di sperimentare conversioni al civile delle produzioni militari, di promuovere una politica di sicurezza realista e distensiva. Sfortunatamente queste opportunità non vengono colte. Al contrario nell'ultimo decennio s'è affermata la tendenza all'espansione che è urgente arrestare. E' dalla metà degli anni '70, infatti, che l'Italia comincia a figurare tra i principali esportatori di sistemi d'arma, e che la spesa militare supera i tassi di crescita annuale concordati in sede NATO. Ed è sempre in quelo periodo che cominciano a farsi sentire i sostenitori di un "nuovo ruolo" militare dell'Italia nel Mediterraneo. Il "Libro bianco", presentato dal ministro della Difesa Spadolini nell'inverno 84-85, sintetizza e mette a punto questi sviluppi, ovviamente dalla parte di chi li ha sostenuti e si augura che proseguano. Questo volume, invece, fa emergere i dubbi, gli interrogativi, le proposte alternative rispetto a quello che sinora è stato un monologo

dell'establishment.

("L'ITALIA E LA CORSA AL RIARMO" - Un contro-libro bianco della difesa - a cura di Marco De Andreis e Paolo Miggiano - Prefazione di Roberto Cicciomessere - Franco Angeli Libri, 1987, Milano)

5. LA SPESA MILITARE IN ITALIA

di Marco De Andreis, Alessandro Liberati, Mauro Marè, Paolo Miggiano

1. Guida alla lettura della spesa militare in Italia

Giocando con i numeri si può sostenere tutto e il contrario di tutto. Sfortunatamente questo elemento di relatività insito nell'uso della matematica viene colto troppo poco. La nostra attenzione si concentra quasi esclusivamente sulla correttezza delle operazioni: ``2 + 2 = 4'' e tanto basta.

E invece non basta affatto. Per restare in quest'esempio, non è detto che la somma in questione sia quello che ci occorre per risolvere il problema che abbiamo dinanzi. In altre parole, può essere sì corretta ma scarsamente significativa. Bisogna anche fare attenzione al fatto che gli addendi siano entità omogenee: notoriamente, addizionando due pere e due mele si ottengono certo quattro frutti, ma sicuramente né quattro pere né quattro mele.

Malgrado quanto appena detto possa sembrare un campionario di banalità, è tuttavia un bagaglio utile per orientarsi nella lettura delle pagine che seguono. Pagine in cui compaiono molto spesso numeri e cifre: per giudicarli, questi come altri, crediamo sia meglio per chi legge badare agli assunti che ne hanno ispirato l'applicazione.

Veniamo così alla sostanza di questo ``contro-libro'' bianco sulla difesa italiana. La nostra critica principale ai conti del Ministero della difesa non si basa sul fatto che i calcoli dei documenti ufficiali siano sbagliati - talvolta succede anche questo, ma è raro e poco significativo (1). Il punto, ben più importante, è che noi riteniamo i criteri alla base delle cifre ministeriali quasi sempre fuorvianti.

Il primo di tali criteri fuorvianti viene usato ogni anno dal governo nel presentare alle Camere il disegno di legge (ddl) del bilancio della Difesa. Tale ddl, infatti, viene sempre confrontato con il bilancio assestato dell'anno prima. Tutto ciò è scorretto, e per una ragione molto semplice: regolarmente la procedura dell'assestamento aumenta gli stanziamenti alla Difesa. Lo scopo della scorrettezza è comunque evidente: inflazionando il termine di paragone l'aumento sembra più contenuto. Ma non basta: un altro classico usato dalla Difesa per occultare gli aumenti - quando questi sono più consistenti - è il discorso sui ``tagli''. Presentando il bilancio 1984, il 20 ottobre 1983 alla Commissione difesa del Senato, il ministro Spadolini parlava di ``decurtazione di 1.300 miliardi'' rispetto allo ``stato di previsione della spesa presentato dalla Difesa di 15.000 miliardi''. La sceneggiata si ripeteva, più o meno negli stessi termini, l'anno dopo, quando in realtà il bilancio aumentava, rispetto all'anno prece

dente, di circa il 10% in termini reali.

Purtroppo, quasi tutti gli organi d'informazione riprendevano, sin nei titoli, questo strano concetto di decurtazione, accreditando così la solita falsa immagine della Difesa come la ``Cenerentola'' della spesa pubblica. Il punto qui è che quando si parla di ``tagli'' o ``decurtazioni'', di norma ci si riferisce alla discussione parlamentare, ovvero alle variazioni tra il ddl e la legge. Tutto il resto è affare del governo e dei suoi rapporti con le varie burocrazie statali. Se si usasse lo stesso metro usato da Spadolini ci sarebbe ogni ragione per credere che il bilancio della Giustizia è decurtato rispetto alle richieste dei magistrati, che quello dei Beni culturali è tagliato rispetto alle richieste dei sovrintendenti e così via.

Vale la pena ora ricordare i vari passi della formazione della spesa pubblica italiana. Prima di tutto abbiamo la presentazione alle Camere, da parte del governo, del "disegno di legge" di bilancio e della legge finanziaria. Entrambi i documenti esprimono gli intendimenti dell'esecutivo circa l'ammontare e la composizione della spesa. Il parlamento quasi sempre modifica la proposta governativa e si arriva così all'approvazione della "legge di bilancio", che possiamo considerare il secondo passo. Successivamente intervengono numerose altre variazioni, per lo più di carattere amministrativo, che fanno lievitare sostanzialmente la spesa in origine autorizzata con la legge di bilancio. Formalmente anche queste variazioni sono sottoposte al controllo parlamentare. Le Camere votano infatti il "bilancio assestato" nel corso dell'esercizio e il "rendiconto generale" una volta che l'esercizio finanziario si è chiuso: si tratta rispettivamente del terzo e quarto passo. Tuttavia questi ultimi due avvengono nel disinter

esse generale - specie rispetto alla grande pubblicità che circonda la discussione sulla legge di bilancio e sulla finanziaria. C'è la tendenza a interpretare le variazioni in corso d'esercizio come un fenomeno fisiologico, anche se è qui una delle cause principali della tanto lamentata ingovernabilità della spesa pubblica italiana.

Dunque quando si parla di ``bilancio della Difesa'' è bene specificare a quale dei quattro passi citati ci si sta riferendo. Dal che discende che è buona norma, ad esempio, nei confronti tra un anno e l'altro, operare per entità omogenee: ddl con ddl, legge con legge, assestamento con assestamento, rendiconto con rendiconto. Regola che qui verrà osservata.

Nella presentazione dei dati sulla spese militare, come si vedrà, si è scelto di privilegiare il ddl e il rendiconto. Il ddl (voce competenza) perché - lo abbiamo già detto - è un segnale degli intendimenti futuri del governo; il rendiconto perché esprime qual è stata effettivamente la spesa in un dato esercizio finanziario, al di là di ogni intenzione, opinione o polemica; a tal fine abbiamo scelto la voce cassa.

La differenza tra le voci competenza e cassa è che la prima esprime l'ammontare di risorse affidato al Ministero nell'anno al quale si fa riferimento, mentre la seconda è il tetto massimo di lire che quel Ministero può effettivamente spendere nello stesso anno. In altre parole con la "competenza" si autorizza il governo a prendere impegni: firmare contratti, avviare commesse, ecc. I pagamenti possono poi avere effettivamente luogo in qualsiasi esercizio a partire da quello in considerazione. Con la "cassa", invece, si stabilisce il massimo dei pagamenti (uscite effettive di denaro) possibili nell'esercizio di riferimento e solo in quello. Come vedremo la differenza è importante. Può verificarsi, ad esempio, che i pagamenti (la cassa) aumentino, in un Certo anno e rispetto all'anno prima, meno di quanto aumentino gli impegni (la competenza). In questo caso aumenta la terza voce del bilancio, quella dei "residui", cioè le somme impegnate ma non spese nel corso dell'esercizio finanziario. Il che vuol dire solo

che l'aumento è rimandato nel tempo: con gli impegni le ``cambiali'' sono lì e prima o poi vanno onorate.

L'ultima avvertenza riguarda l'uso che verrà fatto dei termini bilancio della Difesa e spesa militare. Anche se qualche volta, soprattutto per non appesantire il testo, essi saranno usati come sinonimi, per lo più indicheranno due entità diverse. Con "bilancio della Difesa" abbiamo voluto riferirci strettamente alla tabella 12 (Difesa, appunto) del bilancio dello Stato. Con "spesa militare" (o "spesa per la difesa") si intendono invece tutte le spese che lo stato italiano sostiene per la propria sicurezza militare, sia quelle a carico del Ministero della difesa, sia quelle a carico di altri Ministeri. Per l'ammontare della spesa militare italiana verranno usati i dati della Nato, la cui definizione di spesa militare comprende: la ricerca e sviluppo militari, gli aiuti militari (iscrivendoli nella spesa del paese che li dà ed escludendoli dalla spesa del paese che li riceve), il costo delle pensioni del personale che ha cessato il servizio e i costi delle forze paramilitari (carabinieri, polizia, ecc.) nel ca

so esse siano addestrate ed equipaggiate per le operazioni militari. Vengono invece escluse le spese per la protezione civile, le pensioni di guerra e i pagamenti dei debiti di guerra. Infine, questo criterio - che evidentemente viene uniformemente applicato dalla Nato a tutti i Paesi membri - tiene conto delle uscite effettive nell'anno considerato: è basato, quindi, sulla voce Cassa del nostro rendiconto. La spesa più rilevante non contenuta nella tabella 12 è, comunque, quella per le pensioni dei militari, che in Italia sono iscritte in capitoli del bilancio del Tesoro.

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Tab. 5 Confronto tra spese e bilanci militari 1973-85 (definizione Nato di spesa militare e disegno di legge, voce competenza)

A B C D E

anni spesa bilancio prezzi spesa bilancio

militare difesa al militare difesa

consumo base '73 base '73

1973 2.392 2.294 10,4% 2.392 2.294

1974 2.852 2.373 19,4% 2.389 1.987

1975 3.104 2.451 17,2% 2.218 1.752

1976 3.608 2.957 16,5% 2.213 1.814

1977 4.533 3.561 18,1% 2.354 1.850

1978 5.301 4.314 12,4% 2.450 1.993

1979 6.468 5.119 15,7% 2.583 2.044

1980 8.203 5.780 21,1% 2.705 1.906

1981 9.868 7.511 18,7% 2.742 2.087

1982 12.294 10.149 16,3% 2.937 2.425

1983 14.400 11.890 15,0% 2.991 2.470

1984 16.443 13.800 10,6% 3.088 2.592

1985 18.059 16.500 9,2% 3.106 2.838

Note: A, B = miliardi di lire correnti

C = variazioni annuali degli indici dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati

D, E = miliardi di lire costanti, in base 1973

* = stime

Fonti: A = fino al 1979 "The North Atlantic Treatry Organization. Facts and Figures" (10ª ediz., 1983), pp. 320, 321; dal 1980 "Notizie Nato", dicembre 1985, p. 212

B = Disegno di legge, Bilancio di previsione dello Stato, tabella 12, Stato di previsione per il Ministero della difesa (vari anni), previsioni di competenza

C = Istat, "Annuario statistico italiano"

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Inutile aggiungere che il criterio della Nato è più corretto perché da ragione dei costi reali sostenuti per la sicurezza militare. Di conseguenza lo abbiamo scelto come indicatore per i confronti con il prodotto interno lordo (pil) - confronti che altro non rappresentano che la quota della ricchezza nazionale devoluta alla difesa - nonché per i confronti internazionali. Anche a questo proposito, come vedremo, la Difesa non si fa scrupolo a usare in modo spregiudicato le statistiche, prendendo in considerazione l'incidenza del solo bilancio della Difesa - l'insieme più piccolo quindi - sul pil.

L'unico rammarico che viene al pensiero utilizzando la definizione Nato di spesa militare è che essa è al netto dei costi della protezione civile. In generale ciò è più che giusto. Nel caso italiano, tuttavia, comporta la deduzione di centinaia di miliardi che dovrebbero andare sì alla protezione civile, ma che il Ministero della difesa sta usando per comprare armi (2).

2. L'aumento delle spese militari negli anni '80

Il "Libro bianco" della Difesa 1985, nella parte sull'economia, fornisce diversi dati sulle spese italiane per la difesa. Uno dei difetti di quei dati è la tendenza ad appiattire sui lunghi periodi (dieci e/o trent'anni) variazioni di sostanza all'interno di questi periodi. Un secondo difetto dei dati forniti dalla Difesa è di valutare le ``spese per la difesa'' italiane sulla base dei bilanci previsionali della Difesa. La tabella 5 mostra l'andamento sia della spesa militare effettiva che dei bilanci previsionali della Difesa dal 1973 al 1985. Come si vede la spesa effettiva per la difesa è stata e continua ad essere superiore a quella descritta nei bilanci previsionali della Difesa. La figura 6 mostra graficamente l'andamento, in moneta costante 1973, della spesa militare e dei bilanci previsionali della Difesa (colonne D ed E della tabella 5).

Rispetto ai bilanci di previsione della Difesa, la Spesa militare effettiva mostra, nel biennio 1973-75, decrementi minori. Nel caso del biennio 1980-81, mentre nei bilanci di previsione c'è un calo e poi un ritorno alla spesa del 1979, la spesa militare invece aumenta. E' significativo che, a partire dal 1976, la spesa militare effettiva aumenti senza soluzione di continuità, registrando solo dei periodi di stabilizzazione (aumenti minori minimi) nel 1980 e nel 1984. Se proviamo a dividere il periodo 1975-85 in due quinquenni (1976-80 e 1981-85) ed analizziamo la spesa media annua di ogni quinquennio, la variazione diventa ancor più significativa. A livello di spese effettive vi è stato nell'ultimo quinquennio un aumento del 20,8% rispetto al quinquennio precedente. A livello di bilanci previsionali della Difesa, che esprimono la volontà dei ministri della Difesa rispetto all'aumento dei bilanci, c'è stato nell'ultimo quinquennio un aumento del 29,2% rispetto al quinquennio 1976-80. Non solo quindi la spesa

militare effettiva è stata nei vari anni molto maggiore dei bilanci di previsione, ma è evidente il ruolo svolto dagli ultimi due ministri laici della Difesa nel far aumentare i bilanci a partire dal 1981.

Concentriamo quindi l'attenzione sul periodo 1980-86 e analizziamo i diversi aumenti sia dei bilanci che delle spese per la difesa. La tabella 7 riporta gli aumenti in lire correnti e costanti dei bilanci previsionali della Difesa.

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Tab. 7 Bilanci previsionali della Difesa 1980-86 (disegno di legge, competenza)

A B C D

anni difesa prezzi difesa incrementi

al costante reali %

consumo

1980 5.780 - 5.780 -

1981 7.511 18,7% 6.328 9,5%

1982 10.149 16,3% 7.352 16,2%

1983 11.890 15,0% 7.490 1,9%

1984 13.800 10,6% 7.860 4,9%

1985 16.500 9,2% 8.606 9,5%

1986 17.812 5,9% 8.772 1,9%

Note: A = miliardi di lire correnti

B = variazioni annuali degli indici dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati

C = miliardi di lire costanti, in base 1980

Fonti: A = Disegno di legge, Bilancio di previsione dello Stato, tabella 12, Stato di previsione per il Ministero della difesa (vari anni), previsioni di competenza

B = fino al 1985, Istat, "Annuario" statistico italiano"; per il 1986, previsioni Cer (Centro Europa Ricerche), "Rapporto n. 2", 1986

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Come abbiamo precedentemente detto, il bilancio previsionale della Difesa si discosta notevolmente dal bilancio consuntivo. La tabella 8 riporta i bilanci della Difesa come risultano dai rendiconti. I dati si fermano al 1984 perché questo è l'ultimo rendiconto disponibile.

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Tab. 8 Bilanci consuntivi della Difesa 1980-84 (rendiconto, cassa)

A B C D

anni difesa prezzi difesa incrementi

corrente al costante reali %

consumo

1980 6.729 - 6.729 -

1981 7.945 18,7% 6.693 -0,5%

1982 10.407 16,3% 7.539 12,6%

1983 12.195 15,0% 7.681 1,9%

1984 14.145 10,6% 8.056 4,9

Note: A = miliardi di lire correnti

B = variazioni annuali degli indici dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati

C = miliardi di lire costanti, in base 1980

Fonti: A = Rendiconto generale dell'amministrazione dello Stato (vari anni), volume sesto

B = Istat, "Annuario statistico italiano"

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Come si vede si tratta di cifre superiori a quelle del bilancio previsionale di molte centinaia se non di migliaia di miliardi. Le variazioni nel corso dell'esercizio del bilancio della Difesa assumono quindi il carattere di vere e proprie scelte politiche che vanno ben al di là della semplice gestione degli stanziamenti approvati per legge. Ad esempio nel 1980 il bilancio previsionale prevedeva una spesa di 5.780 miliardi. Il socialista Lelio Lagorio, diventato ministro della Difesa a bilancio previsionale approvato, riusciva a spendere nello stesso esercizio finanziario 6.729 miliardi, il 16,4% in più di quanto approvato dal parlamento.

In precedenza abbiamo visto come i bilanci della Difesa italiani sono solo una parte delle spese sostenute dallo stato per la difesa. La tabella 9 riporta la spesa militare italiana secondo la ``definizione Nato'' dal 1980 al 1985.

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Tab. 9 Spesa militare italiana 1980-85 (definizione Nato di spesa militare)

A B C D

anni spesa prezzi spesa incrementi

corrente al costante reali %

consumo

1980 8.203 - 8.203 -

1981 9.868 18,7% 8.313 1,3%

1982 12.294 16,3% 8.905 7,1%

1983 14.400 15,0% 9.070 1,9%

1984 16.443 10,6% 9.365 3,2%

1985* 18.085 9,2% 9.418 0,6%

Note: A = miliardi di lire correnti

B = variazioni annuali degli indici dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati

C = miliardi di lire costanti, in base 1980

* = stime

Fonti: A = "Notizie Nato", dicembre 1985, p. 212

B = Istat, "Annuario statistico italiano"

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Anche in questo caso le differenze tra i bilanci consuntivi della Difesa e le spese militari effettive sono significative.

Quando si parla di spese per la difesa o di spese militari realmente sostenute dall'Italia ci sembra corretto riferirsi alla ``definizione Nato''. Il Ministero della difesa però non la pensa così. Il "Libro bianco" (Lb) della Difesa 1985 afferma che l'incidenza delle ``spese per la Difesa'' sul ``reddito nazionale'' nel secondo dopoguerra si è stabilizzata ``intorno al 2,5% per cento fino ad oggi, con tendenza decrescente'' (3). In altra parte del Lb si afferma anche che, nel passato decennio, ``le spese per la Difesa... hanno rappresentato, come valore medio, il 2% del prodotto interno lordo'' (4). Sono cifre di molto inferiori alla realtà e l'equivoco deriva dall'utilizzo, da parte della Difesa, del bilancio previsionale come termine di confronto con il pil. L'andamento effettivo delle spese per la difesa (definizione Nato) sul pil è riportato nella tabella 10.

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Tab. 10 Spesa militare e pil 1976-85 (definizione Nato di spesa militare)

A B C

anni pil spesa B/A

militare %

1976 156.657 3.608 2,3%

1977 190.083 4.533 2,4%

1978 222.254 5.301 2,4%

1979 270.198 6.468 2,4%

1980 338.743 8.203 2,4%

1981 401.579 9.868 2,5%

1982 470.484 12.294 2,6%

1983 538.998 14.400 2,7%

1984 612.112 16.443 2,7%

1985* 680.500 18.059 2,7%

Note: A = miliardi di lire correnti, lordo ai prezzi di mercato

B = miliardi di lire correnti

* = stime

Fonti: A = fino al 1984 Banca d'Italia, "Relazione annuale 1984", per il 1985 previsioni Cer, "Rapporto n. 5", 1985

B = fino al 1979 "The North Atlantic Treatry Organization. Facts and Figures" (10ª ediz., 1983), pp. 320, 321; dal 1980 "Notizie Nato", dicembre 1985, p. 212

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Nel quinquennio 1976-80 l'incidenza media annua delle spese per la difesa sul pil è stata del 2,4%. Nel periodo successivo la tabella mostra un aumento significativo della spesa militare italiana che aumenta di tre decimi in tre anni, assestandosi sul 2,7% del pil. Si evidenzia così una tendenza crescente della spesa militare nell'ultimo quinquennio, cioè l'esatto contrario di quanto affermato dalla Difesa.

3. Spese statali per la difesa e il benessere

Il confronto tra le spese statali per la difesa e quelle per il benessere è un indicatore largamente accettato per evidenziare le tendenze nella ripartizione delle risorse tra il settore militare e quello civile. La saggezza popolare ha da sempre messo a confronto burro e cannoni, ospedali e caserme, scuole e carri armati. La tabella 11 pone a confronto le spese statali per difesa nazionale, istruzione e sanità dal 1980 al 1985, come definite nella "Relazione generale sulla situazione economica del paese" (anni 1984 e 1985). Accanto alle spese in moneta corrente sono messe in evidenza le percentuali delle singole voci sul totale delle spese statali.

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Tab. 11 Confronto varie spese statali 1980-85 (Relazione sulla situazione economica del paese)

A A/D B B/D C C/D D

anni difesa % istru- % sanità % bilancio

nazio- zione totale

nale stato

1980 5.823 4,1% 16.239 11,4% 18.877 13,2% 142.757

1981 6.873 3,8% 18.882 10,6% 23.072 12,9% 178.774

1982 8.786 4,2% 21.815 10,4% 24.716 11,8% 208.817

1983 10.616 4,1% 26.774 10,3% 32.178 12,4% 260.150

1984 13.183 4,4% 28.995 9.7% 36.176 12,2% 296.933

1985 14.729 4,1% 33.860 9,4% 46.942 13,1% 358.924

Note: A = miliardi di lire correnti, le cifre sono ricavate dai bilanci

previsionali (legge approvata) dello Stato

Fonte: Ministero del bilancio, "Relazione generale sulla situazione economica

del paese" vol. 2 (anno 1984, p. 148 e anno 1985, p. 152)

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La quota delle spese statali devoluta alla ``difesa nazionale'' mostra, nonostante le oscillazioni, una sostanziale stabilità. La quota di spese per la sanità scende fino al 1982 per poi risalire al livello del 1980. E evidente invece il costante decremento della quota di spese statali per l'istruzione dal 1980 in poi. Anche se la "Relazione" presentata dai ministri del Bilancio e del Tesoro è il documento più accreditato per valutare l'andamento congiunturale dell'economia italiana, a nostro parere esso presenta alcuni limiti.

La critica principale riguarda la definizione delle categorie di spesa. La categoria di ``difesa nazionale'' comprende, in tutti gli altri paesi occidentali, tutte le spese che hanno una diretta finalizzazione con la funzione di difesa, e corrisponde alla definizione Nato di spese per la difesa (5). Al contrario in Italia la ``difesa nazionale'' dei documenti statali e solo una parte del bilancio della Difesa, che esclude tutte le spese per i Carabinieri nonché altre spese per la difesa sostenute da altri Ministeri. Nel corso di questo capitolo chiariremo ulteriormente il significato italiano di ``difesa nazionale''. Qui, però, vogliamo utilizzare anche un altro criterio di confronto tra ``burro e cannoni''. La tabella 12 riporta i bilanci di previsione dei Ministeri della difesa, dell'istruzione e della sanità dal 1980 al 1986.

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Tab. 12 Bilanci Difesa, Istruzione e Sanità 1980-86 (ddl, competenza)

A A/D B B/D C C/D D

anni bilancio % bilancio % bilancio % totale

difesa istruzione sanità bilancio

stato

1980 5.780 3,8 12.617 8,4 16.195 10,8 150.248

1981 7.510 4,4 16.916 9,9 20.292 11,8 171.490

1982 10.149 5,0 20.448 10,2 22.680 11,3 200.941

1983 11.889 5,1 22.280 9,5 29.605 12,7 233.819

1984 13.800 4,3 26.144 8,1 35.153 10,9 322.388

1985 16.500 4,7 31.103 8,8 44.048 12,5 351.867

1986 17.812 4,6 34.306 8,8 43.509 11,2 389.612

Note: A, B, C, D = miliardi di lire correnti

Fonti: Bilanci di previsione dello stato, disegni di legge, voce competenza (vari anni); nella colonna relativa all'istruzione si e fatto riferimento al totale delle spese per l'istruzione e la cultura; per la sanità si sono riportate le spese della voce igiene e sanità

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Dal 1980 al 1986 il bilancio della Difesa ha guadagnato otto punti decimali in più sul totale del bilancio statale, esattamente il doppio dei quattro punti decimali guadagnati sia dal bilancio dell'Istruzione che da quello della Sanità. Come si vede il bilancio della Difesa aumenta in misura maggiore dei bilanci dell'Istruzione e della Sanità.

4. L'impegno Nato di aumento del 3 per cento delle spese militari

Il criterio di valutazione sulle dimensioni della spesa militare non può, a nostro avviso, derivare unicamente da scelte ideologiche, morali o politiche. Sia la quantità che la qualità delle spese militari devono anche rispondere alla capacità di fornire un bene specifico, cioè di garantire la sicurezza del paese. Però la definizione quantitativa e qualitativa di quanto basta a garantire la sicurezza dell'Italia e questione largamente arbitraria. Il quarto capitolo di questo volume e dedicato per esteso all'analisi della politica di sicurezza del governo ed entra nel merito della questione. Comunque, per ogni paese che faccia parte di un'alleanza militare (finché deciderà di farne parte), esiste la necessità di ottemperare agli impegni comunemente assunti. Il dibattito sulla ripartizione degli oneri economici della Nato tra gli alleati e discusso nel terzo capitolo. Qui ci interessa solamente analizzare come il nostro paese abbia dato seguito alla decisione presa nella riunione del Consiglio atlantico del ma

ggio 1978 a Washington di aumentare del 3% in termini reali le spese per la difesa dei paesi dell'Alleanza. La tabella 13 e un confronto tra le spese che si sarebbero dovute sostenere ottemperando all'impegno Nato e quelle effettivamente sostenute.

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Tab. 13 Confronto tra impegno Nato e spesa effettiva (definizione Nato di spesa militare)

A B C D

anni spesa incre- spesa incre-

ipote- mento effet- mento

tica % tiva

1978 5.301 - 5.301 -

1979 5.460 + 3 5.590 + 5,4

1980 5.624 + 3 5.855 + 4,7

1981 5.793 + 3 5.934 + 1,3

1982 5.967 + 3 6.357 + 7,1

1983 6.146 + 3 6.475 + 1,8

1984 6.330 + 3 6.684 + 3,2

1985* 6 520 + 3 6.722 + 0,6

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Totali 47.141 48.918

Note: A, C = miliardi di lire costanti in base 1978, deflattori usati sono quelli della tab. 5

* = dati stimati (per la colonna C)

Fonti C = "Notizie Nato", dicembre 1985, p. 212

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In tutti i sette anni successivi all'assunzione dell'impegno, l'Italia ha speso per la difesa somme superiori a quelle previste dall'impegno stesso. Di modo che, nel 1985, il governo italiano ha speso ben 1.777 miliardi (in lire 1978) in più di quanto si era impegnato a spendere in sede Nato. Per il 1986 il governo avrebbe quindi potuto tagliare il bilancio previsionale della Difesa di circa 5 mila miliardi (in lire 1986) continuando comunque ad onorare gli impegni Nato.

La questione non cambia di sostanza se, come usano fare i responsabili della Difesa, applichiamo l'aumento del 3% ai bilanci previsionali della Difesa anziché alle spese militari effettive. La figura 14 mostra graficamente, in moneta costante 1978, l'andamento dei bilanci previsionali della Difesa rispetto alla retta dell'aumento ipotetico del 3%.

5. Mutamenti qualitativi del bilancio della Difesa

Il bilancio della Difesa viene tradizionalmente suddiviso in due grandi ripartizioni: le spese per la ``difesa nazionale'' e quelle per la ``sicurezza pubblica''. Le prime riguardano le spese per le tre forze armate (Esercito, Marina e Aeronautica), le seconde quelle per Carabinieri. Questa suddivisione non ci pare molto soddisfacente. Come abbiamo già detto in questo capitolo, tutti gli altri paesi occidentali usano il termine ``difesa nazionale'' per intendere un universo più ampio del bilancio della Difesa. Inoltre i Carabinieri, oltre ad espletare compiti di polizia, sono anche ``la quarta forza armata'', esplicano cioè anche significativi compiti militari. Non si tratta solo delle funzioni di polizia militare, spionaggio e controspionaggio relative alla sicurezza del paese verso minacce esterne. Funzioni propriamente belliche ben più consistenti sono svolte dalla 11ª brigata meccanizzata dei Carabinieri, nonché dai reparti paracadutisti, alpini, elicotteristi, ecc. In pratica i Carabinieri, dai tempi de

l generale De Lorenzo, possiedono unità per quasi tutte le specializzazioni esistenti nelle altre forze armate. E non si tratta di funzioni militari marginali. Il battaglione carabinieri paracadutisti Tuscania e stato uno degli elementi portanti del secondo contingente italiano in Libano. Il "Libro bianco" della Difesa 1985 prevede per i Carabinieri un'ampia gamma di impieghi militari (6). Sebbene quindi la ripartizione del bilancio della Difesa tra spese per la ``difesa nazionale'' e spese per la ``sicurezza pubblica'' ci pare fuorviante dal punto di vista del calcolo generale di quanto si spende per la difesa in Italia, essa è però utile dal punto di vista analitico per capire i mutamenti qualitativi della spesa all'interno di un universo omogeneamente militare (quello delle tre forze armate). La figura 15 mostra la torta della ``difesa nazionale'' come definita nel bilancio previsionale del 1986. Le varie fette della torta mostrano la quota percentuale sulla ``difesa nazionale'' delle categorie Irdisp (7)

di spesa: personale, amministrazione e servizi, contributi per accordi internazionali, infrastrutture e carburanti, armi, servizi civili.

La tabella 16 mostra come cambia il peso percentuale delle varie categorie di spesa sul totale della ``difesa nazionale'' dal 1980 al 1986.

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Tab. 16 Composizione della ``difesa nazionale'' 1980-86 (in percentuale, ddl competenza)

anni perso- ammini- contri- infra- armi servizi totale

nale nistra- buti struttu- civili difesa

zione accordi re e car- nazio-

intern. buranti nale

1980 47,1 3,1 1,5 6,3 40,7 1,2 100

1981 49,9 2,8 1,5 7,1 36,9 1,7 100

1982 50,2 2,7 1,4 7,8 36,2 1,7 100

1983 47,5 2,7 1,8 8,1 38,0 1,8 100

1984 47,3 2,7 2,1 8,7 38,3 0,9 100

1985 46,2 2,6 2,4 8,5 39,5 0,7 100

1986 45,8 2,6 2,6 9,0 39,1 0,8 100

Note: le categorie di spesa Irdisp sono spiegate nella nota (7), per ``difesa nazionale'' qui si intende la definizione del governo italiano e non quella internazionalmente accettata.

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A livello delle due maggiori voci di spesa (personale e armi), si può notare - almeno a livello di bilanci Previsionali - un andamento opposto. Fino al 1982 le Spese per il personale aumentano, mentre diminuiscono quelle per armi. Dal 1983 sono queste ultime ad aumentare e le prime a diminuire. Tra le voci più piccole ci sono cambiamenti significativi. Diminuiscono costantemente le spese per amministrazione e servizi e quelle per i servizi civili resi dalle forze armate al paese. Queste variazioni ci sembrano indicare un calo delle spese burocratiche e dell'impegno della Difesa in missioni civili, cioè un maggiore impegno in funzioni prettamente belliche. Aumentano invece costantemente e significativamente le spese per accordi internazionali (+ 1,1%) e quelle per infrastrutture e carburanti (+ 2,7%). Il primo aumento e da collegarsi all'aumentare delle operazioni militari italiane all'estero (Libano, Mar Rosso, ecc.) nel corso di questo decennio, nonché alle maggiori spese di supporto per le nuove installazi

oni Nato sul territorio italiano (Comiso). L'aumento delle spese per infrastrutture e carburanti sembra mostrare, più che la costruzione di nuove caserme, l'aumento dell'attività addestrativa delle unità militari.

6. Spesa per armi: un bilancio delle leggi promozionali del 1975-77

Come abbiamo visto nel confronto tra spese per armi sulla ``difesa nazionale'', gli stanziamenti per armamenti costituiscono una parte sostanziale del bilancio della Difesa. Il grosso aumento delle spese per armi della Difesa e da ricollegarsi al processo di riarmo iniziato a metà degli anni '70.

Tra il 1975 e il 1977 vennero approvate dal parlamento tre leggi, dette "leggi promozionali" (o "speciali") che prevedevano lo stanziamento di circa tremila miliardi in dieci anni per l'ammodernamento dei mezzi delle tre forze armate. Come si può vedere nella figura 6 l'avvio delle leggi promozionali servì non solo ad interrompere la tendenza al decremento delle spese reali e dei bilanci previsionali della Difesa, ma anche ad impostare un dinamica di crescita reale e continua della spesa militare. La natura speciale di queste leggi venne motivata proprio dalla necessità di un intervento eccezionale volto, secondo le dichiarazioni delle autorità di allora, a sanare una situazione di arretratezza dei mezzi che avrebbe reso in poco tempo le forze armate incapaci di difendere efficacemente il paese. Il carattere speciale delle leggi promozionali risulta altresì evidente quando si consideri che esse prevedevano uno stanziamento (anche se di carattere decennale) pari all'intero bilancio previsionale della Difesa d

el 1976.

La scelta di sottoporre al voto del parlamento progetti di riarmo si affiancò a misure di maggiore controllo governativo e parlamentare sull'attuazione delle leggi promozionali. Il sesto capitolo di questo volume analizza in modo ampio il problema del controllo parlamentare sulle commesse militari. Qui basta ricordare che per ognuna delle tre leggi promozionali relative ad ogni forza armata (8), furono istituiti dei comitati di controllo governativi con il compito di vagliare ed approvare preventivamente la stipulazione di contratti tra la Difesa e le varie ditte fornitrici di sistemi d'arma. I verbali di questi comitati sarebbero stati consegnati anche ai parlamentari delle Commissioni difesa del parlamento, per permettere loro un controllo a posteriori sull'operato del governo e della Difesa. Inoltre, ogni anno, tre relazioni sullo stato di attuazione delle leggi promozionali sarebbero state incluse come allegati del bilancio previsionale della Difesa.

Lo sviluppo delle leggi promozionali era a sua volta collegato ad un più ampio processo di ristrutturazione delle forze armate, ispirato ad una ``logica di riduzione quantitativa e di recupero di efficienza'', secondo quanto afferma il "Libro bianco" della Difesa (9). Le leggi promozionali furono infine concepite come leggi pluriennali, la loro attuazione cioè doveva compiersi nell'arco di dieci anni dalla loro approvazione. Tale era infatti il periodo che i programmatori militari avevano ritenuto sufficiente per portare a compimento il ciclo di ricerca, produzione, acquisizione dei nuovi armamenti.

Oggi, a dieci anni dal varo delle leggi promozionali il bilancio che se ne può trarre e desolante. Lo Stesso "Libro bianco" ricorda al proposito che ``la riduzione delle componenti operative avrebbe dovuto essere Compensata da un miglioramento qualitativo'' dell'addestramento e delle armi in dotazione alle unità mantenute in vita (10). Inoltre le leggi promozionali per l'acquisto di nuovi armamenti ``avrebbero dovuto costituire una terapia d'urto indispensabile a colmare le carenze più gravi''. ``Il processo di ristrutturazione continua ancora il "Libro bianco" - avrebbe dovuto essere completato nell'arco di un decennio''. In sostanza anche la stessa Difesa ammette che tutto ciò che sarebbe dovuto avvenire... non e avvenuto. Nella realtà tempi di attuazione delle leggi promozionali sono slittati, mentre i preventivi di spesa per l'acquisizione dei nuovi armamenti sono stati sfondati.

Riguardo allo slittamento dei tempi, il "Libro bianco" ricorda come già nel corso del 1981 l'allora ministro della Difesa Lagorio annunciò un primo slittamento. Il piano decennale (1977-86) diventava così quindicennale (1977-91). Nel 1983 la Difesa comunicava che il piano era diventato diciassettennale, prevedendone il completamento per il 1993.

Ma lo slittamento non si e fermato. La tabella 17 riporta i periodi di prevista attuazione delle leggi promozionali, come definiti nei bilanci di previsione della Difesa degli ultimi tre anni.

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Tab. 17 Periodi di attuazione delle leggi promozionali (secondo la Difesa)

Legge promo- Ddl 1984 Ddl 1985 Ddl 1986

zionale

Esercito 1977-1990 1977-1994 1975-1992

Marina 1975-1990 1977-1995 1977-1991

Aeronautica 1977-1990 1975-1992 1977-1992

Fonte: Disegno di legge, Bilancio di previsione dello Stato, tabella 12, Stato di previsione per il Ministero della difesa (vari anni)

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Come si vede i termini di completamento delle leggi promozionali slittano di anno in anno. Già ora, almeno per l'Esercito, siamo di fronte ad un piano quasi ventennale: decennale era il piano nel 1977, quando fu approvato, decennale rimane ancora oggi, dopo dieci anni di investimenti.

Anche i costi necessari al completamento dei vari programmi previsti nelle leggi promozionali sono aumentati. In un paese civile sarebbe logico che lo sfondamento dei costi rispetto alle previsioni fosse documentato nei bilanci della Difesa. In Italia non e così. Nei bilanci della Difesa manca qualsiasi documentazione economicamente sensata dello sviluppo dei costi dei vari programmi. I dati contenuti nello stato di previsione del Ministero della difesa sono il risultato di una operazione contabile alquanto dubbia: sono state sommate, infatti, tra di loro le quote di spesa sostenute in anni precedenti e quelle impegnate per gli anni seguenti a quello per il quale è stato presentato il bilancio, senza però riportarle in un'unica unità di conto. Ciò è scorretto e privo di significato, in quanto i costi pluriennali dei sistemi d'arma forniti dal Ministero della difesa risultano dalla somma di cifre fra loro non omogenee. Se non si effettua una trasformazione di tali cifre in moneta costante, si ha che i costi v

erranno espressi in una moneta ``zombie'', nella quale, per così dire, resuscitano le monete degli anni passati.

Facciamo un semplice esempio di questo metodo di calcolo adottato dalla Difesa. La Difesa decide nel 1980 di comprare, in tre rate annuali di 10 miliardi l'una, una partita di fucili. Nel 1980 la Difesa paga la prima rata, nel 1981 la seconda e nel 1982 la terza. Dopo il pagamento dell'ultima rata, secondo gli stravaganti calcoli della Difesa, essa avrebbe speso in totale per i fucili 30 miliardi. In realtà essa ha speso le seguenti cifre:

rata anno di pa- pagamenti infla- pagamenti

gamento in miliardi zione in miliardi

correnti % 1982

1ª 1980 10 21,1 14,4

2ª 1981 10 18,7 11,9

3ª 1982 10 - 10

La Difesa ha cioè speso 36,3 miliardi (lire 1982), cioè il 21% in più di quanto affermato. Come è ovvio tanto più lunghi saranno i periodi di attuazione dei programmi, tanto maggiori i costi finali. Con l'utilizzo della moneta zombie si ottengono invece dei costi dei programmi relativi ai sistemi d'arma naturalmente più bassi, e quindi più facilmente digeribili dal parlamento e dall'opinione pubblica. Non è che i programmatori militari non si rendano conto della poca affidabilità di previsioni basate sull'utilizzo della moneta zombie. Però continuano a proporre queste stime, cercando di spiegare allo spaesato lettore che il costo unitario di ciascun programma è ``un'entità numerica crescente di anno in anno in funzione dell'inflazione in misura inversamente proporzionale alla percentuale di attuazione del programma'' (11).

Per arrivare a costruire una stima attendibile dell'aumento, in moneta costante, dei costi dei programmi delle leggi promozionali, bisogna però superare altri numerosi ostacoli. L'amministrazione della Difesa non è solo capace di duplicare il tempo e creare una nuova, straordinaria moneta che trascende l'inflazione. Molti altri trucchi di prestidigitazione contabile e veri e propri incantesimi costellano i bilanci della Difesa.

Da un bilancio all'altro mutano non solo le spese da sostenere per il completamento futuro dei vari programmi, ma anche quelle sostenute negli anni passati (12). Singoli programmi riescono, come i cromosomi delle cellule della riproduzione, a fondersi (13). I costi di supporto logistico di alcuni programmi scompaiono e riappaiono come l'uomo invisibile (14). Su tutti questi miracoli emerge però quello della moltiplicazione dei costi.

La tabella 18 riporta i costi sostenuti per l'attuazione dei vari programmi delle leggi promozionali, mettendo a confronto le stime in moneta zombie fornite dalla Difesa con quelle in moneta costante 1986 da noi elaborate. Alcune frasi vanno spese per spiegare i criteri seguiti nell'elaborazione di questa tavola. Come fonte sono stati utilizzati i bilanci previsionali della Difesa (ddl) degli ultimi tre anni (1984-86). Nel caso di incongruenze tra i dati dei tre bilanci si è seguito il criterio di considerare più attendibile la stima più recente. Di fronte a incongruenze nella definizione dei programmi (programmi sdoppiati o fusi) si è scelto di dare la versione più disaggregata. In questi casi sono state utilizzate quote di spesa ipotetiche, calcolate sulla percentuale di spesa relativa ad ogni programma, per gli anni in cui questi erano stati definiti in modo disaggregato. Infine, per la riduzione in moneta costante 1986, sono stati utilizzati indici di inflazione (9,0% per il 1985 e 6,7% per il 1986) liev

emente diversi a quelli (più aggiornati) usati nelle tabelle precedenti. Le stime dei costi sono state arrotondate alle decine di miliardi.

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Tab. 18 Costo dei programmi delle leggi promozionali (in miliardi zombie e costanti 1986)

A B C = A-B (C/A)%

nome programma moneta moneta differenza sottostima

costante zombie

Esercito:

FH-70 1.160 932 228 20%

HAWK-HELIP 1.320 397 923 70%

MILAN 940 864 76 8%

MEZZI RUOTATI 340 198 142 42%

LEOPARD CBT 1.350 650 700 52%

LEOPARD AUS 530 355 175 33%

VCC-1 86 62 24 28%

Marina:

8 FREGATE 2.900 1.870 1.030 36%

6 ALISCAFI 370 175 195 53%

INC. GARIBALDI 700 490 210 30%

10 CACCIAMINE 690 600 90 13%

Aeronautica:

MRCA TORNADO 8.400 6.459 1.941 23%

MB-339 650 386 264 41%

SPADA-ASPIDE 2.070 1.949 121 6%

RADAR DFS AER 197 192 5 3%

Note: L'FH-70 è un obice campale, l'HAWK-ELIP e un missile aria/aria, il MILAN è un missile anticarro, il LEOPARD è un carro armato in versione da combattimento (cbt) e ausiliaria (aus), il VCC-1 è un veicolo corazzato da trasporto truppe. Il GARIBALDI è un'incrociatore tuttoponte, approvato dal parlamento come portaelicotteri e modificato senza autorizzazione dalla Marina in portaerei per aerei a decollo corto o verticale. L'MRCA TORNADO è un caccia, bombardiere, intercettore il cui finanziamento fu approvato dal parlamento per i suoi requisiti di aereo intercettore. Invece il ruolo in cui questo aereo è più adatto è quello di bombardamento, anche nucleare, a lungo raggio. L'MB-339 è un aereo finanziato dal parlamento come aereo da addestramento, ora è diventato anche un caccia leggero da intercettazione. Lo SPADA-ASPIDE è un sistema missilistico terra/aria per le basse-medie quote. Il RADAR citato nella tavola è un radar di difesa aerea.

Fonti: Nostre elaborazioni su dati Disegno di legge, Bilancio di previsione dello Stato (esercizi finanziari 1984, 1985, 1986), tabella 12, Stato di previsione per il Ministero della difesa.

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La tabella 19 rappresenta lo stesso confronto riferito pero non ai singoli programmi ma alle tre leggi promozionali di forza armata. Il più alto sfondamento dei costi dei programmi della Marina deriva anche dal fatto che la sua legge promozionale è stata varata nel 1975, con due anni di anticipo rispetto a quelle dell'Esercito e dell'Aeronautica. Va anche notato che le spese per la legge promozionale dell'Esercito stanno esplodendo in questi ultimi anni. Il cap. 4011 del bilancio della Difesa, in cui vengono imputate le spese della legge promozionale dell'Esercito, è aumentato, dal 1984 al 1985, in termini reali del 21,1% e del 15,1% nell'86. Ciò e dovuto al fatto che i programmi della legge promozionale dell'Esercito erano rimasti indietro rispetto a quelli delle altre due forze armate. Oggi si comincia a recuperare terreno e i costi esplodono, nel complesso e programma per programma. Infine va notato che questi dati relativi agli sfondamenti dei tempi e dei costi sono ancora parziali, perché non tutti prog

rammi sono stati completati. In particolare è prevedibile che gli aumenti di costo dei programmi dell'Esercito arriveranno con molta probabilità a superare già alti aumenti della Marina.

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Tab. 19 Costo delle leggi promozionali (in miliardi costanti 1986 e zombie)

A B C = A-B (C/A)%

forza armata moneta moneta differenza sottostima

costante zombie

Esercito 11.920 8.015 3.095 33%

Marina 11.970 5.350 6.620 55%

Aeronautica 11.320 8.887 2.433 21%

Totale 35.210 22.252 12.958 37%

Fonti: Nostre elaborazioni su dati Disegno di legge, Bilancio di previsione dello Stato (esercizi finanziari 1984, 1985, 1986), tabella 12, Stato di previsione per il Ministero della difesa.

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L'unica spiegazione che la Difesa porta a giustificazione degli sfondamenti dei termini dei programmi e delle previsioni di spesa per l'acquisizione di armamenti è la cosiddetta inflazione militare. Secondo il "Libro bianco" gli impegni pluriennali, ``nell'ambito delle commesse per armi e mezzi, prevedono un incremento annuo dei costi tendenzialmente superiore al tasso di riferimento ufficiale'' (15). Ciò avverrebbe, secondo il "Libro bianco" per tre motivi: ``a) perché i prodotti manifatturieri ad alta tecnologia hanno un tasso di revisione dei prezzi superiore al tasso medio di inflazione; b) perché una componente degli approvvigionamenti militari, relativa a prodotti specialistici, non riproducibili economicamente dalle nostre industrie, è acquistata in valuta estera nel mercato internazionale; c) perché il rinnovo degli armamenti prevede di norma una maggiore sofisticazione dei sistemi d'arma che comporta un parallelo incremento dei costi''.

E' difficile orientarsi in una materia così controversa e dibattuta come quella rappresentata dall'andamento dei prezzi nel settore militare.

E' quanto mai opportuno ricordare, tuttavia, che la principale conclusione di uno studio condotto dal Sipri, l'Istituto internazionale di ricerche sulla pace di Stoccolma, sull'argomento (16) e che non c'è alcuna consistente dimostrazione empirica per sostenere che l'inflazione nel settore militare - quando "adeguatamente" misurata - sia più elevata di quella del settore civile.

Da una parte, infatti, è senz'altro vero che in molti paesi gli indici dei prezzi degli input del settore militare aumentano più velocemente degli indici dei prezzi del settore civile per la spesa e l'output. Questo però, con molta probabilità, dipende dal fatto che le cifre degli input del settore militare non tengono conto - come invece dovrebbero - degli aumenti di produttività del personale militare. L'uso, perciò degli indici dei prezzi degli input tende a dare risultati in genere troppo elevati (17).

D'altro canto, è anche vero che i prezzi della maggior parte dei sistemi d'arma sono cresciuti molto più velocemente dei prezzi dei prodotti dell'ingegneria civile; questo e avvenuto in ragione del fatto che processo di miglioramento del prodotto (o, in altri termini, di mutamento di qualità) è di solito molto più rapido nel settore militare che in quello civile. Tuttavia, quando questo fattore di miglioramento della qualità del prodotto è isolato e dedotto (come d'altronde dovrebbe essere nella costruzione di un'indice di prezzo), si ha che le differenze tra gli indici dei prezzi del settore civile e di quello militare relativi alle spese tendono a scomparire (18).

Nel presente lavoro si è scelto, inoltre, in analogia con quanto fatto dal Sipri, di deflazionare le spese del bilancio della Difesa facendo ricorso ad un indice di prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati, come fornito dall'Istat.

In linea di principio, questa procedura è meno soddisfacente di quella di utilizzare altri indici dei prezzi come, ad esempio, il deflattore implicito del pil o l'indice dei prezzi all'ingrosso (19). Tuttavia, non sembra che faccia, in definitiva, molta differenza utilizzare un indice piuttosto che un altro, in quanto dai dati forniti dal Sipri non emerge una tendenza generale dell'indice dei prezzi del pil (come anche di quelli all'ingrosso) a divergere in maniera rilevante dall'indice dei prezzi al consumo: essi in media, nei paesi industrializzati, si sono mossi, nel corso degli anni '60 e '70, in maniera abbastanza simile (20).

Infine ci sono anche dei validi motivi pratici dietro la scelta di utilizzare l'indice dei prezzi al consumo; esso è infatti, in primo luogo, l'indice più facilmente accessibile ed è, in secondo luogo, l'unico indice generalmente disponibile per quasi tutti i paesi.

In conclusione questo indice rappresenta una tollerabile approssimazione del ``vero'' indice dei prezzi delle spese militari (21).

Anche altri elementi, oltre all'inflazione militare, sembrano però causare l'esplosione dei costi di produzione dei nuovi sistemi d'arma. Esiste in primo luogo un ampio disinteresse, da parte dei militari in genere, per le procedure più economiche di progettazione e produzione sviluppate storicamente dall'industria. Modifiche al progetto vengono inserite in ogni fase di sviluppo e anche di produzione, seguendo l'impulso di aggiungere anche l'ultimissima novità tecnologica. La capacità di controllo dei militari sulle commesse affidate alle aziende è debole, dato il generalmente inferiore livello tecnico dei militari-controllori sui tecnici civili. A questi motivi va aggiunta la grossa capacità di pressione delle aziende belliche, che spesso riescono ad aggirare controlli di qualità e scadenze di consegna, su cui dovrebbero vigilare gli ufficiali incaricati di seguire i vari progetti per conto della Difesa; ufficiali che, appena in pensione, vengono spesso assunti nello staff o collocati nel consiglio di ammin

istrazione dell'azienda in questione.

Questo connubio di interessi tra militari e industriali, che dà vita ai cosiddetti complessi militari-industriali, è un fenomeno internazionale che riguarda tutti i paesi occidentali. Ma, mentre negli altri paesi vengono prese misure anche radicali per aumentare il controllo sulle commesse militari (22), l'Italia brilla per l'assenza di ogni norma legale o misura sanzionatoria. Manca una legge che limiti o regolamenti l'esodo degli ufficiali alle industrie. Manca ogni volontà della Difesa di scoraggiare all'interno (attraverso il Sistema disciplinare) e all'esterno (blocco delle commesse alle industrie che mettono in opera pratiche non corrette) le indebite pressioni.

Il ministro della Difesa Giovanni Spadolini sembra essersi reso conto ultimamente della gravità del problema. Nel settembre 1985, sulla base di una ricerca dell'Irdisp, il capogruppo radicale alla Camera Francesco Rutelli ha denunciato alcuni casi di maggiore spreco nelle commesse militari. Lo stesso giorno della denuncia radicale, Spadolini ha ordinato ``una immediata e rigorosa indagine amministrativa per accertare la verità dei fatti segnalati e l'emergere di eventuali responsabilità'' (23). Purtroppo nei molti mesi trascorsi da quella dichiarazione nessuna informazione e stata fornita dal ministro sugli sviluppi dell'indagine, suscitando il sospetto che nessuna indagine sia mai stata avviata.

7. Spesa per armamenti: la nuova legge promozionale del 1984 e i nuovi progetti

Lo slittamento dei tempi e lo sfondamento delle spese autorizzate dalle leggi promozionali del 1975-77 non ha impedito alla Difesa di presentare una nuova legge promozionale. Nell'estate del 1984 il parlamento ha approvato una legge di finanziamento (l. 456/84) della ricerca e sviluppo (R/S) di tre sistemi d'arma: il caccia leggero AM-X, l'elicottero pesante antisommergibile EH-101, il sistema di trasmissioni da campo di battaglia CATRIN. La principale novità della nuova legge promozionale è che essa riguarda solo il finanziamento della R/S dei tre sistemi d'arma e non anche la loro produzione. La tabella 20 mostra l'aumento dei costi dei programmi della nuova legge dalla sua approvazione al 1986.

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Tab. 20 Costo della legge promozionale 456/84 (in miliardi correnti 1985 e 1986)

A B (B-A)/A

%

nome pro- costi secondo costi secondo sovraspesa

gramma la legge la Difesa

di R/S (1984) (1986)

AM-X 470 667 41,9%

EH-101 300 540 80,0%

CATRIN 226 750 231,9%

Note: I dati della colonna B relativi ad AM-X e CATRIN sono stati ricavati sommando gli impegni già presi dalla Difesa e le previsioni di spesa per il completamento dei programmi. Per l'EH-101 la relazione contenuta nel bilancio previsionale per il 1986 non specifica chiaramente le previsioni di spesa, ma fa riferimento a sue ipotesi di inflazione e di lievitazione dei costi che sono state da noi usate per calcolare la cifra della tabella.

Fonti: Nostre elaborazioni su dati Disegno di legge, Bilancio di previsione dello Stato (esercizio finanziario 1986), tabella 12, Stato di previsione per il Ministero della difesa.

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Lo sfondamento delle previsioni di spesa, approvate dal parlamento appena due anni fa, mostra dinamiche di crescita quasi esponenziali e comunque molto più marcate di quelle analizzate per le precedenti leggi promozionali. E questo dato è ancora più grave se consideriamo altri elementi. Il finanziamento della R/S del caccia leggero AM-X era stato eseguito nell'ipotesi che i costi dello sviluppo del nuovo aereo gravassero solo sull'Italia. Dopo l'approvazione della legge è stato invece stretto un accordo col governo brasiliano per una collaborazione nella R/S del nuovo aereo. Nonostante l'accordo internazionale, che avrebbe dovuto diminuire la spesa italiana, quest'ultima è invece aumentata. Per il finanziamento della R/S dell'elicottero EH-101 non sono stati stanziati solo 300 miliardi alla Difesa, ma anche altri 127 miliardi (tratti dai fondi della l. 46 sull'innovazione tecnologica) affidati al Ministero dell'industria. Ciononostante, le previsioni di spesa della Difesa sono già quasi raddoppiate. Lo sfond

amento dei costi più significativo è comunque quello relativo al sistema di comunicazioni, comando, controllo e informazione (C3I) CATRIN. La scelta dell'Esercito e della Difesa di produrre su base nazionale un programma di queste dimensioni ha già portato alla triplicazione delle spese.

Il grande divario tra i finanziamenti promozionali approvati dal parlamento e i costi reali dei programmi non è spiegabile solo con l'inflazione militare, la scarsa capacità programmatoria dei militari e le altre cause già citate. Sembra anche che, da parte dei militari e degli stessi ministri della Difesa, venga attuata una cosciente strategia di aggiramento del ruolo di controllo del parlamento. A quest'ultimo vengono presentate richieste di finanziamento volutamente sottostimate nella fase di approvazione delle leggi e, poi, dati manipolati sulla loro attuazione. Nuove leggi promozionali vengono proposte quando si è ben lontani dall'aver completato quelle precedenti. Le leggi promozionali, nate come strumento di intervento speciale in una condizione critica della Difesa, diventano la norma. Alle vecchie carenze di sistemi d'arma se ne aggiungono altre sorte nel frattempo. Alla vecchia e non completata ristrutturazione degli anni '70 se ne sta già sovrapponendo un'altra, che si pone nuovi obiettivi militar

i e richiede nuovi sistemi d'arma. Siamo così di fronte ad una ristrutturazione senza fine, all'interno della quale la Difesa agisce aggirando per quanto possibile i controllo parlamentari. I programmi discussi, approvati e controllati dal parlamento (quelli delle leggi promozionali), vengono fatti slittare anche coscientemente, per utilizzare quei fondi per dare inizio a nuovi progetti mai discussi in sede parlamentare.

Una panoramica di questi nuovi programmi è contenuta nella "Nota aggiuntiva" al bilancio di previsione della Difesa che Spadolini consegna al parlamento a partire dal 1985 (24). Secondo il "Libro bianco", la "Nota aggiuntiva" permetterebbe ``di legare i dati contabili dello stato di previsione ad una programmazione finanziaria pluriennale e questa, a sua volta, all'adeguamento in corso del modello difensivo: attraverso la identificazione delle missioni interforze'' (25). Purtroppo, alle conclamate intenzioni non corrisponde la realtà descritta nella "Nota aggiuntiva" al bilancio per il 1986. Leggendo questo documento ci si imbatte in una miriade di nuovi sistemi d'arma che non figurano per nulla nel bilancio, oppure vi compaiono con formulazioni e cifre diverse. Alcuni esempi possono illustrare questo punto.

Tra i programmi dell'Esercito ci sono i sistemi missilistici SKYGUARD e STINGER che comporterebbero un onere globale di 2.500 miliardi secondo la "Nota aggiuntiva", e di 2.100 secondo il bilancio di previsione per il 1986; viceversa, l'onere per il 1986 risulta di 40 miliardi secondo la "Nota aggiuntiva" e di 114 miliardi secondo il bilancio. L'obice semovente SP-70, il lanciarazzi multiplo MLRS, la rivitalizzazione del parco obici semoventi M-109 compaiono, assieme all'obice FH-70, nella "Nota aggiuntiva" ma solo quest'ultimo figura nel bilancio. L'importo è di 2.200 miliardi, di cui 40 nel 1986; ma nel bilancio, il solo onere per il 1986 dell'FH-70 è di 65 miliardi. La ``rivitalizzazione degli elicotteri da trasporto'' (per cui, fatte le debite addizioni e sottrazioni, si può stimare un costo di circa 300 miliardi) non figura nel bilancio. I ``carri di produzione nazionale'' della seconda e terza generazione, che nella "Nota aggiuntiva" costerebbero globalmente oltre mille miliardi, non risultano nel bilan

cio.

Anche per la Marina le incongruenze non mancano. L'ammodernamento dei cacciatorpedinieri della classe Audace e delle navi classe Lupo, nonché la ``integrazione'' degli elicotteri SH-3D comporteranno secondo la "Nota aggiuntiva" un onere nel 1986 pari a 253 miliardi; il completamento di questi programmi, un onere di 3 mila miliardi. Si tratta di programmi clandestini per il bilancio di previsione. Lo stesso dicasi per i ``tre sommergibili di nuova concezione'', il cui costo è previsto per 1.200 miliardi.

Inoltre, nella "Nota aggiuntiva", mancano le previsioni di spesa relative a diversi sistemi d'arma: le nuove unità di altura e logistiche, il rinnovo della linea delle corvette e delle unità sottili veloci, il caccia europeo EFA, la sostituzione dei sistemi missilistici NIKE-HERCULES e degli HAWK, gli elicotteri EH-101, sostituti degli aerei ATLANTIC, i radar aerotrasportati e l'integrazione nel sistema radar Nato ACCS, i velivoli Cisterna, i costi relativi alla Forza di intervento rapido (Fir), nonché gli aerei a decollo verticale per l'incrociatore Garibaldi.

Sciatto e approssimato risulta quindi il piano di programmazione finanziaria delineato nella "Nota aggiuntiva". Sebbene uno degli obiettivi dichiarati di questo documento fosse quello di dare maggiori chiarimenti sui costi dei programmi pluriennali, le uniche cifre un po' attendibili che si possono ricavare riguardano l'esercizio finanziario 1986, nel corso del quale verrebbero spesi circa 3.800 miliardi per sistemi d'arma e infrastrutture. Largamente inattendibili risultano invece le previsioni della spesa per armamenti a medio e lungo termine. La "Nota aggiuntiva" definisce come medio periodo la fine del decennio (1990), mentre il lungo periodo è la notte dei tempi che va oltre il 1990. Ma la chiarezza di intenti non viene rispettata nella descrizione dei vari programmi. Di alcuni programmi vengono infatti fornite solo le previsioni di spesa a medio termine, mentre di altri solo quelle a lungo termine. Se è comprensibile fornire le sole previsioni dei costi a medio termine per i programmi che si suppone ve

rranno completati entro il decennio, appare scorretto non definire anche la quota di spese a medio termine di programmi che verranno completati dopo il 1990. Così dalla somma dei dati forniti dalla "Nota aggiuntiva" per il 1986 risulta una previsione che sottostima i costi dei programmi a medio termine, arrivando ad un totale di 12 mila miliardi per i soli programmi che dovrebbero essere completati entro il decennio. Mentre in un indefinito periodo successivo al 1990 dovrebbero essere spesi 23 mila miliardi, a cui andrebbero però aggiunti quelli relativi ai programmi di cui la Difesa non ha ritenuto opportuno fornire le previsioni. Ad un lettore poco attento la previsione di spendere 12 mila miliardi in armamenti dal 1987 al 1990 risulterebbe tranquillizzante, corrispondendo ad una spesa media annuale di circa 3 mila miliardi. In realtà le spese per armamenti saranno di gran lunga superiori. Secondo le già citate categorie Irdisp di disaggregazione del bilancio della Difesa, la spesa per armamenti delle tre

forze armate nel bilancio previsionale per il 1986 arriva a 5.800 miliardi, mentre la stessa categoria di spesa nel bilancio consuntivo del 1984 era arrivata a 3.500 miliardi (in lire '84). Come si vede sono ordini di grandezze già significativamente superiori a quelle della "Nota aggiuntiva". Ci sembra quindi che, anche con quest'ultimo documento, continui la vecchia prassi della Difesa di manipolare i dati per ottenere da un parlamento poco attento l'approvazione di bilanci e leggi promozionali.

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Tab. 21 Programmazione finanziaria della Difesa per acquisto

di armamenti a breve, medio e lungo termine

nome missione e sistemi d'arma costi costi costi

programma/i del programma 1986 al 1990 oltre

il 1990

1. MISSIONE A NORD EST

1.1. PER IL FUOCO

armi controcarri 260 1.300

- msl c/c MILAN

- eli c/c A-129

- msl c/c FOLGORE

- lrz per autodfs

armi contraeree per difesa unità 40 2.500

- sst msl SKYGUARD-ASPIDE

- sst msl STINGER

- convenzionali semoventi

artiglierie 40 2.200

- obice FH-70

- semovente SP-70

- lrz MLRS

concorso aereo 430 3.500

- aereo G-91

- aereo F-104

- aereo TORNADO

- aereo AM-X

1.2. PER IL MOVIMENTO

programmi vari 147 2.311

- R/S VCC-80

- carri ausiliari e mezzi di

combattimento notturni

- rvt eli trs

1.3. PER FUOCO E MOVIMENTO

programmi vari 114 1.964

- carri 2ª gnr

- rvt carri M-60 e LEOPARD

- R/S carro 3ª gnr

1.4. CONCORSO FORZE NAVALI

programmi vari 90 900

- corvette

- cacciamine

- unità sottili

- mezzi per minamento

1.5. COMANDO E CONTROLLO

programmi vari 40 1.300

- sst cmn CATRIN

- altri prg cmn

2. MISSIONE A SUD

2.1. CONTROLLO DEL MARE E

PROTEZIONE DEL TRAFFICO 253 3.000

- cmp GARIBALDI

- cmp frg cls MAESTRALE

- cmp la aliquota cacciamine

- 2 ddg

- altri 6 cacciamine

- rvt ct cls AUDACE

- rvt frg cls LUPO

- eli per GARIBALDI

2.2. CONTROLLO AEREO VICINO AL TERRITORIO 133 1.000

- rvt metà corvette

- ammodernamento radar

2.3. OPERAZIONI SUBACQUEE 800

- sst d'arma vari

- 3 sommergibili 1.200

2.4. SUPPORTO AEREO 350 1.600

- cmp eli AB-212

- rvt aerei ATLANTIC

- rvt F-104

- cmp TORNADO

- cmp R/S AM-X

- cmp R/S eli EH-101*

- R/S aereo EFA*

- aerei V/STOL*

2.5. COMPONENTE TERRESTRE

- quella della 4ª missione

3. MISSIONE DI DIFESA AEREA

3.1. DIFESA CON VELIVOLI 480 3.700

- rvt F-104-S*

- cmp linea TORNADO*

- R/S e produzione AM-X

- R/S EFA

- aerei cisterna*

3.2. DIFESA D'AREA CON MISSILI 70

- rvt sst msl HAWK

- acq msl PATRIOT*

3.3. DIFESA DI PUNTO 200 1.400

- acq sst msl SPADA-ASPIDE

- cmp semoventi quadrinati

- mezzi per autodfs basi aeree

3.4. MEZZI PER LA SCOPERTA 45 1.200

- potenziamento schermo

- scoperta radar

3.5. COMANDO E CONTROLLO

- integrazione Italia in sst

Nato ACCS*

4. MISSIONE DIFESA DEL TERRITORIO

4.1. FORZE TERRESTRI 221 3.300

- manovra forze difesa c/c

- sostegno fuoco terrestre

difesa c/c

4.2. FORZE NAVALI 68 1.500

4.3. DIFESA CONTRAEREA DELLE BASI 900

5. MISSIONE SICUREZZA E PROTEZIONE CIVILE 50

6. FUNZIONI DI SUPPORTO

6.1. SCORTE MUNIZIONI 50

6.2. INFRASTRUTTURE TOTALI 711

TOTALI 3.972 11.705 23.600

Legenda:

a/a = antiaereo

ACCS = Air Control and Communications System

acq = acquisto

c/c = controcarro

cls = classe

cmn = comunicazioni

cmp = completamento

ct = cacciatorpediniere/i

ddg = incrociatore lanciamsl

dfs = difesa

eli = elicottero/i

frg = fregata/e

gnr = generazione

lrz = lanciarazzi

msl = missile/i

prd = produzione

prg = programma

R/S = ricerca e sviluppo

rvt = rivitalizzazione

smv = semovente/i

sst = sistema/i

VCC = veicoli armati trs truppa

V/STOL = a decollo corto o verticale

* = sistemi d'arma sui costi dei quali non viene fornita alcuna stima

Fonte: Ministero della difesa, "Nota aggiuntiva dello stato di previsione per la Difesa 1986"

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8. Proiezioni della spesa per armi

I cartellini dei prezzi, attaccati alle periodiche richieste di nuove armi da parte della Difesa, vanno quindi letti con un grano di sale: sono sempre sottostimati e destinati col tempo a crescere drammaticamente. Per farsi un'idea dell'ordine di grandezza di tale sottostima è utile tornare alle leggi promozionali. Quando vennero approvate, nel 1975-77, la richiesta per dieci anni di riarmo delle tre forze armate era pari a 3.380 miliardi di allora - per semplificare diciamo 3.380 miliardi in lire 1976. Dieci anni dopo, in moneta dell'86, gli stessi programmi sono arrivati a costare 35.210 miliardi (cfr. tab. 19). Dedotto l'aumento dovuto all'inflazione, si scopre che l'incremento reale è stato pari al 176% - in media il 10,7% l'anno, nel decennio. In altre parole, anche se dal 1976 ad oggi in Italia vi fosse stata un'inflazione pari a zero, i costi dei programmi delle tre leggi promozionali si sarebbero nondimeno quasi triplicati, passando dai citati 3.380 miliardi a poco più di 9.300.

Se si tenta di stimare quanto verranno a costare i prossimi dieci anni di riarmo, dunque, è buona norma aspettarsi un tasso analogo di incremento reale dei prezzi delle armi. Le ultime due colonne della tabella 21 - che riassume sinotticamente le stime contenute nella "Nota aggiuntiva" al bilancio '86 - sommate danno circa 35.000 miliardi di lire. Se l'ordine di grandezza dello ``sconto'' ministeriale è analogo a quello di dieci anni fa, è lecito aspettarsi che quei programmi costeranno nel 1996 il 176% in più, ovvero circa 62.000 miliardi di lire odierne.

Tuttavia la lista degli acquisti presentata nella "Nota aggiuntiva" è, come facevamo notare nel precedente paragrafo, assai parziale. Stimandola pari a 2/3 della spesa totale in armi, si arriva a concludere che il prossimo decennio di riarmo verrà costare al nostro paese 90-100 mila miliardi di lire '86. Si tratta di una cifra che conferma le precedenti stime dell'Irdisp (26) e che appare coerente con il trend emergente dalla spesa militare italiana. Difatti, secondo i dati Nato, quest'ultima viaggia ormai attorno ai 20 mila miliardi di lire annui; di cui il 40% circa, secondo la nostra elaborazione dei dati di bilancio, di spesa per armi.

9. Bilancio previsionale per il 1986: quale congelamento e perché

Il bilancio previsionale della Difesa per il 1986 (tab. 7) mostra un incremento reale dell'1,9% rispetto al bilancio di previsione dell'anno precedente. Quindi, come direbbe il signor Lapalisse, un incremento non è un congelamento. Comunque, l'aumento reale del bilancio previsionale 1986 è, assieme a quello del 1983, il minor incremento reale registrato nei bilanci previsionali della Difesa degli anni '80. Il ministro della Difesa Giovanni Spadolini ha dichiarato, nel presentare il bilancio alla Camera, che si è trattato di ``un atto di consapevole severità'', assunto in considerazione degli altri grandi problemi che devono essere affrontati col bilancio statale (27). Sempre in sede parlamentare Spadolini ha anche dichiarato che ``si tratta di un sacrificio per il 1986 e solo per tale anno'', e che vi è stata da parte della Difesa una rinuncia ``per tale anno all'incremento del 3% in termini reali'' stabilito in sede Nato.

Queste dichiarazioni sono state riprese largamente dai media che hanno lanciato all'opinione pubblica due messaggi: uno di allarme per il non rispetto degli accordi Nato, l'altro di stima per un ministro della Difesa così sensibile anche ad altri problemi del paese. Sia il primo che il secondo messaggio non corrispondono alla realtà. Come abbiamo visto nella tab. 13 e nella fig. 14, l'Italia ha sempre speso di più di quanto si era impegnata a spendere con la decisione Nato del 1978, accumulando nel tempo una ``eccedenza'' rispetto agli impegni di diverse migliaia di miliardi. Nel 1976 il Ministro della Difesa avrebbe quindi potuto presentare che un bilancio di previsione di soli 11.700 miliardi (in lire 1986 ovviamente), pur continuando ad onorare l'impegno Nato di aumento del 3%.

In secondo luogo, sempre relativamente al "presunto" sacrificio del 1986, bisogna ricordare che si tratta, appunto, di un sacrificio presunto, relativo cioè al bilancio di previsione. Anche Spadolini, nel presentare il bilancio per il 1986 alla Camera, ha ricordato le critiche del deputato radicale Francesco Rutelli che, ``come San Tommaso, rimanda al consuntivo '86 per una concreta verifica''. I dubbi di Rutelli non provengono però, come quelli di San Tommaso, dall'inferno, bensì dall'esperienza. Nel 1980, l'allora capo di stato maggiore della Difesa Vittorio Santini aveva minacciato le dimissioni per un bilancio previsionale di 5.780 miliardi, ritenuto troppo basso. Poi, con Lagorio, il bilancio consuntivo dell'80 era aumentato del 16,4% arrivando a 6.729 miliardi. Rispetto ai presunti sacrifici della Difesa per il 1986 ci sembra non solo possibile, ma anche probabile che Spadolini ripeta quanto fatto da Lagorio nel 1980. In particolare una condizione, cioè l'accumularsi di residui passivi negli scorsi ann

i, ci fa ritenere probabile il paragone col 1980. La figura 22 mostra l'andamento dei bilanci previsionali della Difesa approvati dal parlamento (1980-85) e dei residui passivi (1980-84) negli ultimi anni. Come si vede, fino al 1983 tra i bilanci di previsione approvati e i residui (soldi impegnati ma non spesi) c'è un trend divergente. Nel 1984, invece, all'aumento del bilancio di previsione è corrisposto un aumento parallelo dei residui, che sono saliti a 6.400 miliardi. In altre parole la Difesa nel 1984 non è riuscita a spendere nulla dell'aumento richiesto e ottenuto all'inizio dell'esercizio finanziario. Anche se mancano (al momento della stesura di questo capitolo) i dati relativi ai residui del 1985 è ipotizzabile che la tendenza all'aumento dei residui abbia mantenuto nel 1985 l'alto tasso di incremento del 1984.

In una tale situazione è altresì verosimile che per il 1986 gli altri ministri della coalizione governativa si siano rifiutati di concedere alla Difesa ulteriori aumenti che la stessa non sarebbe stata in grado di spendere nel corso dell'esercizio. Fra l'altro queste considerazioni pongono in tutt'altra luce il conclamato atto di sacrificio volontario del ministro della Difesa, che non sembra più così volontario e nemmeno così motivato dalla necessità di affrontare i grandi problemi civili del paese.

Se, quando si potrà disporre del bilancio consuntivo del 1986, si scoprisse che, a fronte dei circa 18 mila miliardi di bilancio previsionale, ne fossero stati invece spesi - ad esempio - 23 mila miliardi, non saremmo particolarmente stupiti. La migliore sintesi del dibattito sul presunto congelamento del bilancio della Difesa 1986 è quella contenuta nel titolo di una commedia di Shakespeare: "Tanto rumor per nulla".

Più interessante è invece prestare attenzione ad un'altra tendenza che sembra manifestarsi nella strategia finanziaria della Difesa negli ultimi anni: la tendenza a scaricare una parte crescente delle spese militari sui bilanci di altri Ministeri. Anche se si tratta di una tendenza praticata da tempo (ad esempio col già citato trasferimento dei pagamenti delle pensioni dei militari al Tesoro), alcuni elementi fanno pensare che ci sia una nuova volontà di ``decentrare'' ad altri Ministeri quote crescenti di spesa militare. Nel bilancio dello stato per il 1986, ad esempio, 150 miliardi per la costruzione di nuove caserme per i carabinieri compaiono nel bilancio del Ministero dei lavori pubblici e non in quello della difesa. A questo esempio va aggiunto il finanziamento per R/S militare stanziato dal Ministero dell'industria e delle partecipazioni statali, che è molto più ampio del citato caso di finanziamento dell'elicottero EH-101. L'altra faccia di questa stessa tendenza è quella della utilizzazione per fini

militari di fondi assegnati alla Difesa per scopi sociali. Il caso dei fondi per la protezione civile alla Difesa è emblematico di questa tendenza.

10. Considerazioni conclusive e confronti internazionali

Sulla base delle analisi fin qui svolte ci sembra di aver ampiamente dimostrato che l'Italia spende per la sua difesa molto più del passato decennio e di quanto ammesso dalla Difesa.

Se, fino a qualche anno fa, le lagnanze degli alleati americani sullo scarso impegno economico degli italiani (e degli europei) per la propria difesa avevano una base reale, ora queste critiche ci sembrano infondate. Il problema invece è un altro. In questi anni si sta passando da un adeguato impegno per la propria difesa ad un cospicuo impegno per la propria capacità di proiezione offensiva della forza militare nella regione mediterranea e anche verso est. I costi di uno strumento militare da ``una guerra e mezzo'' (la guerra intera è quella contro il Patto di Varsavia, la mezza guerra è un confronto bilaterale nell'area mediterranea), capace di perseguire sia l'obiettivo della difesa nazionale che quello della proiezione esterna della forza militare, sono altissimi e presuppongono una crescita costante della spesa militare pari o superiore a quella dell'ultimo quinquennio. L'adozione di una politica di sicurezza strettamente difensiva, di una maggiore collaborazione con gli altri paesi europei nella produz

ione di armamenti, di un maggiore controllo sui fondi assegnati potrebbe invece portare ad una stabilizzazione e riduzione delle spese militari.

Esiste in effetti uno stretto rapporto tra volume delle spese per la difesa e obiettivi della politica di sicurezza. In generale, tanto più ambiziosa è la politica di sicurezza prescelta tanto maggiori saranno le spese militari di quel paese. Così come significativi aumenti quantitativi della spesa militare di un paese sono la spia di mutamenti qualitativi della sua politica di sicurezza. Il rapporto tra volume delle spese per la difesa e obiettivi di sicurezza non è però meccanico. Esso dipende in misura significativa anche da altri fattori, quali la possibilità di suddividere i costi della propria difesa all'interno di una alleanza e, soprattutto, la portata reale della specifica minaccia che ogni diverso paese deve affrontare. E' solo dall'uso combinato di questi tre criteri di valutazione che è possibile, secondo noi, dare una risposta alla domanda ``qual è il livello di spesa militare sufficiente a garantire la sicurezza del paese?''.

Questa premessa è necessaria per impostare nel modo più trasparente i confronti con gli altri paesi. Esiste la tendenza, da parte delle autorità della Difesa, a riproporre di continuo confronti con le spese militari di altri paesi solo sulla base dei numeri, omettendo di esplicitare i peculiari problemi di sicurezza di ogni paese e gli obiettivi di sicurezza dei rispettivi governi. In particolare diversi esponenti civili e militari della Difesa concentrano l'attenzione sulle spese militari di Francia e Gran Bretagna, affermando che quelle sarebbero le quote di spesa militare a cui l'Italia dovrebbe puntare. Il fatto più stravagante è che, da parte della Difesa, non si afferma che bisogna spendere quanto quei paesi perché si vuole perseguire una politica di sicurezza simile alla loro. Al contrario, le autorità della Difesa fanno riferimento alla necessità di seguire l'esempio di quei due paesi perché ``più sviluppati'' del nostro, come se la percentuale di spese militari sul prodotto interno lordo fosse l'ind

ice dello sviluppo economico o della civiltà di un paese. Invece non è così. Paesi come la Repubblica Federale Tedesca e il Giappone, che presentano gli indici più sostenuti di sviluppo economico del dopoguerra, spendono per la loro difesa molto meno di Stati Uniti, Francia e Gran Bretagna. Le valutazioni sulle spese militari vanno quindi riferite principalmente alla realtà delle minacce e agli obiettivi di sicurezza adottati.

La tabella 1 del terzo capitolo mostra un confronto tra le spese m

ilitari (come percentuale del pil) dei paesi della Nato. Date le significative oscillazioni tra stime e dati definitivi, si è scelto di usare per confronti i dati certi relativi al 1984 anziché le stime sul 1985. Si può notare che l'Italia (2,7% di spesa militare sul pil) sta al quint'ultimo posto, seguita da Spagna (2,5)* [* Questo dato, non riportato nella tab. 1, è tratto dal "SIPRI Yearbook 1985", p. 281.], Danimarca (2,3), Canada (2,2) e Lussemburgo (1,2). Oltre alla Norvegia (2,8), che spende circa come l'Italia, si può identificare un gruppo di ``medi spenditori'' formato da Belgio (3,2), Germania Federale (3,3), Paesi Bassi (3,2), Portogallo (3,3) che spendono per la propria difesa una quota oscillante tra il 3,0 e il 3,3 del pil. Ancora sopra troviamo il gruppo dei ``grandi spenditori'' per la difesa: Francia (4,1), Turchia (4,4), Gran Bretagna (5,3), Stati Uniti (5,3), Grecia (7,2).

Su questo quadro si basano le valutazioni di vari esponenti della Difesa che ritengono modesta la spesa militare italiana. A questo proposito va innanzitutto osservato che la stabilizzazione della spesa militare italiana sul 2,7% del pil è dovuta all'esplosione dei residui passivi del bilancio della Difesa a partire dal 1984. Se la Difesa riuscisse a spendere nel corso del 1986 tutti i residui cumulati fino al 1984, la percentuale della spesa militare italiana sul pil salirebbe al 3,6%. Anche solo riducendo l'entità dei residui alla quota del 1980 (circa 2mila miliardi) si arriverebbe al 3,3%. In questo caso l'Italia si collocherebbe già in testa al gruppo dei medi spenditori.

Ma questo confronto quantitativo rimane senza significato se non si considerano anche le diverse particolarità geostrategiche dei singoli paesi e le specifiche minacce che essi debbono affrontare. Tra i grandi spenditori per la difesa della Nato abbiamo la Grecia e la Turchia. Ambedue questi paesi si trovano

a diretto contatto con i paesi del Patto di Varsavia. Tra i due paesi Nato, inoltre, non corre buon sangue al punto che si considerano reciprocamente minacciati. L'influenza di questi due fattori sul volume delle rispettive spese militari non può essere sottovalutata. Riguardo alla Turchia va anche detto che si tratta di un paese retto da una dittatura militare e che ciò ha una ovvia influenza nel mantenere alte le spese per la difesa. Anche per i medi spenditori la minaccia ha una sua influenza sul volume delle spese militari. In particolare la Germania Federale, ma anche il Belgio e i Paesi Bassi sono i paesi più direttamente minacciati da una possibile invasione del Patto di Varsavia. Va ricordato che la Germania Federale deve far fronte ad una possibile aggressione che si può sviluppare lungo tutti i 700 chilometri di frontiera che la dividono dal blocco sovietico; e si tratta di una frontiera quasi del tutto priva di ostacoli naturali. Il Portogallo, altro medio spenditore, non deve affrontare minacce

di questa portata, ma si tratta di un paese che è uscito nell'ultimo decennio da una lunga dittatura, che aveva gonfiato le spese militari per garantire il dominio sulle colonie.

Dalla rivoluzione dei capitani del 1975, le spese militari del Portogallo sono in graduale diminuzione (dal 3,6 al 3,3% del pil).

Un discorso sostanzialmente diverso va fatto per gli altri tre grandi spenditori della Nato: Stati Uniti, Gran Bretagna e Francia. Negli obiettivi di sicurezza di questi paesi domina sull'aspetto della sicurezza nazionale quello della sicurezza internazionale. Un po' per storia e molto per vocazione, questi paesi si sentono chiamati ad assolvere a ruoli militari più o meno globali, cioè di sicurezza internazionale ma svolti per lo più al di fuori dell'ambito e delle strutture dell'Onu. L'assunzione di questi ruoli militari globali si manifesta nella scelta di essersi dotati di armamenti nucleari autonomi e di disporre di ampie capacità di proiezione della forza a livello regionale o mondiale. L'incidenza di questi due obiettivi di sicurezza sul volume delle spese militari è significativa. Circa un terzo della spesa militare francese serve a mantenere e sviluppare il deterrente nucleare autonomo. Una quota analoga è spesa dalla Gran Bretagna per le sue armi nucleari. Il costo di alcuni sistemi d'arma nucleari

è diventato tale che, qualche anno fa, sempre in Gran Bretagna, il governo si è trovato a scegliere tra la costruzione di una nuova serie di sottomarini con missili nucleari e il mantenimento della flotta. Per quanto riguarda la proiezione offensiva della forza militare convenzionale, sia gli Stati Uniti che la Francia e la Gran Bretagna dispongono di basi e forze dislocate e dislocabili in varie zone del mondo. Sia gli Stati Uniti che la Gran Bretagna dispongono di forze armate totalmente volontarie, più costose ma più affidabili per interventi esterni. L'intervento militare inglese nelle Falkland-Malvine è una evidente dimostrazione di una capacità globale, così come la vocazione africana della Francia si è espressa anche recentemente in una serie di interventi militari, soprattutto nell'Africa centrale (Ciad). Della vocazione globale degli Stati Uniti pare inutile parlare, tanto è conosciuta. Analoghe vocazioni globali o regionali sono presenti anche tra i paesi del Patto di Varsavia e in altri paesi est

erni ai blocchi, ma l'analisi delle loro spese militari ci porterebbe troppo lontano. Una tendenza comune, emersa con forza negli ultimi vent'anni, caratterizza (con conseguenze anche sui bilanci militari) le capacità di proiezione della forza convenzionale delle potenze con vocazioni globali o regionali. La sempre maggiore difficoltà di disporre ``liberamente'' dei territori (e in parte anche dei cieli) degli altri paesi ha fatto diminuire la possibilità di stazionamento stabile di truppe all'estero. Di conseguenza è invece grandemente aumentato l'impegno per acquisire una capacità di rapido spiegamento nelle zone di crisi di truppe dislocate in territorio nazionale. Sia che questi interventi vengano condotti con mezzi navali (le portaerei) o con mezzi aerei (grandi aerei da trasporto o bombardieri), i costi di questa capacità di proiezione offensiva sono alti e incidono notevolmente sulla spesa militare.

Analizzando la situazione dell'Italia è utile distinguere tra i dati oggettivi e quelli soggettivi. Tra primi vi è la marginalità del teatro militare italiano rispetto all'ipotesi di un'invasione delle forze del Patto di Varsavia. Ad una minaccia da est minore di quella che devono fronteggiare i paesi dell'Europa centrale va aggiunta la felice situazione geostrategica dell'Italia: dalla difesa naturale fornita a costo zero dalle Alpi alla limitata fascia utilizzabile per un'invasione con carri armati del paese (i 60 chilometri della ``soglia di Gorizia''), alla fascia di cuscinetto formata da paesi neutrali e non allineati (Austria e Jugoslavia) che ci separano da un diretto contatto con il blocco sovietico. Anche la minaccia militare da sud, pur reale, è di natura limitata e circoscritta. Senza entrare in ulteriori dettagli (già analizzati nel precedente capitolo) ci sembra possibile affermare che, rispetto alla situazione oggettiva delle minacce, non vi è alcun motivo di passare dal gruppo dei medi a quell

o dei grandi spenditori per la difesa. L'adesione dell'Italia al Trattato di non proliferazione delle armi nucleari ci esenta dagli enormi costi di produzione e sviluppo delle armi nucleari. Inoltre la nostra Costituzione non prevede ruoli militari di sicurezza internazionale svolti al di fuori dell'Onu o di alleanze difensive geograficamente delimitate. La volontà di aumentare la spesa militare italiana ci sembra esprimere quindi una volontà soggettiva del governo e della Difesa di mutare alcuni fondamenti della tradizionale politica di sicurezza. Ciò vale non tanto per le ricorrenti simpatie per un armamento nucleare autonomo, avanzate da gruppi minoritari tra i politici e tra i militari. Vale soprattutto per l'assunzione di un autonomo ruolo militare regionale, cioè per la vocazione mediterranea che si è radicata nei vertici militari e politici in questo decennio.

Solo esplicitando i propri obiettivi di sicurezza si può arrivare a definire quanto occorre spendere per la difesa. Così la prima domanda sul ``quanto è necessario'' chiama in causa l'altrettanto sostanziale domanda ``qual è la sicurezza che si desidera ottenere?''. In questi termini un governo eletto in regime di democrazia dovrebbe presentare le proprie richieste di aumenti del bilancio militare, correlando chiari obiettivi di sicurezza a dati non manipolati. Invece si continua a scegliere un'altra strada. Come nota l'ex-generale Luigi Caligaris, ``la nostra Difesa non è mai stata `trasparente'. A livello politico, la povertà di consensi ha portato a scegliere la via, pragmaticamente ambigua, del `fatto e non detto''' (28).

Il metodo di analisi fin qui sviluppato per valutare politicamente le spese militari ed economicamente gli obiettivi di sicurezza va applicato anche per i confronti con i paesi europei esterni ai blocchi. E' un'analisi doverosa se si prende in considerazione l'ipotesi che il nostro paese possa ritenere un giorno opportuno operare delle nuove scelte di politica estera e di sicurezza. Diversi paesi europei neutrali e non allineati hanno speso nel 1983 per la propria difesa una percentuale pari o inferiore al 2% del pil. E' il caso di Austria, 3 Finlandia, Irlanda e Svizzera (29). La neutrale Svezia ha speso invece per la sua difesa il 3,2% del pil, la non allineata Jugoslavia il 3,9. Anche in questo caso il prossimo o diretto contatto con il blocco sovietico spinge in alto la spesa militare. Ulteriori aumenti nella spesa militare di questi due paesi sono probabilmente indotti dall'impossibilità di condividere i costi della propria difesa all'interno di un'alleanza. Va comunque osservato che una scelta di neutr

alità militare dell'Italia potrebbe anche richiedere maggiori spese militari delle attuali. Le neutralità degli svedesi e degli jugoslavi sono solo due della possibili scelte di neutralismo realizzato. Ma, tra gli stati neutrali e non allineati, i due citati godono di una universalmente riconosciuta e ``credibile'' capacità di autodifesa militare.

Va ricordato, peraltro, che la distanza tra la spesa militare italiana e quella della Svezia, data l'attuale tendenza all'aumento della spesa militare italiana, potrà anche sparire nel giro di qualche anno. E' necessario infine ricordare, a proposito di ogni confronto con altri paesi, che i costi economici di ogni politica e scelta di sicurezza devono essere considerati alla luce dei ricavi che le vecchie e nuove scelte permettono. Ricavi relativi alle maggiori o minori probabilità di subire un'aggressione avversaria o di essere coinvolti in un conflitto, alla maggiore o minore possibilità di svolgere un ruolo di stabilizzazione politica a livello regionale per la risoluzione pacifica delle controversie, ai più favorevoli rapporti economici e politici che le diverse politiche di sicurezza permettono con i diversi paesi.

NOTE

1. Vedi, ad esempio, il bilancio di previsione della Difesa (ddl) per il 1985, dove al cap. 1381 sono stati imputati 12 miliardi in più del dovuto.

2. Tra il 1979 e il 1980 l'ampiezza dei disastri provocati dal terremoto in Irpinia e l'impatto televisivo della tragedia di Vermicino hanno l'effetto di produrre, forse per la prima volta in Italia, la coscienza della necessità di un impegno contro le ``catastrofi naturali'' adeguato alla situazione e alle possibilità del paese. La coscienza della drammaticità del problema, della necessità di misure drastiche ed urgenti, della totale mancanza di strutture specificamente organizzate ed addestrate, della confusione generata da più strutture in concorrenza tra loro porta i parlamentari a scegliere le forze armate come punto forte dell'organizzazione di una struttura di protezione civile. Nel marzo 1981 il parlamento vota all'unanimità lo stanziamento di 650 miliardi per la ``costituzione, equipaggiamento e addestramento di reparti operativi mobili delle Forze armate per il concorso alla protezione civile e il soccorso delle popolazioni colpite in Italia e all'estero da calamità''. La gestione di questi fondi v

iene affidata ai militari. Nel bilancio della Difesa viene aperto un nuovo capitolo, il 4071, in cui imputare le spese sostenute per la protezione civile. Con i circa 600 miliardi a sua disposizione per la protezione civile la Difesa è riuscita a far produrre un solo sistema sofisticato esplicitamente finalizzato: un modulo antincendio dell'Aeritalia, montato dal 1982 sui G-222 messi a disposizione della Protezione civile. Con il resto dei soldi le forze armate hanno risolto diversi problemi, che però non hanno nulla a che vedere con la protezione civile. I dati che seguono sono tratti dai verbali dei comitati governativi di controllo sulle commesse militari. Con i fondi del cap. 4071 l'Aeronautica ha acquistato 16 apparati IFF da installare su 16 dei 21 elicotteri acquistati per la protezione civile. Gli IFF ("Identification Friend or Foe", Identificazione amico o nemico) sono, lo dice il nome stesso, sofisticati apparati elettronici che permettono di identificare i velivoli amici ed evitare quindi di abbat

terli per errore. Identici sistemi d'arma sono montati sui Tornado e sugli MB-339. Il costo degli elicotteri e dei relativi apparati IFF è circa 80 miliardi. Sempre con fondi del cap. 4071 l'Aeronautica ha pagato i costi di ricerca, sviluppo e produzione dei primi due esemplari del MRCS-403. Si tratta di un apparato prodotto dalla Selenia che integra un radar bidimensionale con uno tridimensionale: un sistema d'arma studiato appositamente per migliorare la difesa contraerea alle quote medie e basse. Una delle più pubblicizzate qualità militari del MRCS-403 è la sua capacità di resistenza in ambienti disturbati elettronicamente. Da tempo infatti la Difesa aveva sentito la necessità di un radar capace di combattere la guerra elettronica. Come spiega il bilancio della Difesa del 1986, quello del MRCS-403, era ``un progetto di ricerca e sviluppo (AM 82) finanziato negli anni Settanta dall'Amministrazione Difesa''. Un radar così bellico che altri due MRCS-403 sono stati ordinati alla Selenia, questa volta imputan

do la spesa al capitolo per gli acquisti di armamenti. Il costo dei due primi MRCS-403 è di 35 miliardi. La Marina ha acquistato col cap. 4071 due MAS (Motoscafi Appoggio Subacquei) che sono mezzi di supporto ai gruppi incursori della Marina, poco adatti all'impiego contro calamità che coinvolgono collettività. Costo: cinque miliardi. Cento miliardi l'una costano invece le due piattaforme per unità LPD che la Marina voleva acquistare da tempo e per le quali stanno lavorando i Cantieri Navali Riuniti di Genova. Le unità LPD, come ci spiega l'"Almanacco Navale 1983-84", sono ``unità d'attacco anfibio''. Due sono i sistemi di artiglieria da installare sulle piattaforme delle unità LPD commissionati dalla Marina alla ditta Elsag nel marzo dell'84. Una delle due piattaforme LPD, che incautamente alcuni giornalisti hanno definito ``l'ammiraglia della protezione civile'', è finanziata col cap. 4071. Marina ed Esercito, sempre con i fondi del cap. 4071, hanno anche risolto il problema dei ricambi del loro parco elic

otteri, che comprende elicotteri di combattimento e trasporto di vari tipi, tra cui le versioni antisommergibili AB-212-AS. L'Esercito non è da meno. Ha ordinato all'Agusta sei elicotteri AB-412 con relative razziere MX-156 già installate, contratto pagato al 96% col cap. 4071 e il restante con capitoli per armamenti. Costo del contratto: 46 miliardi. Sempre l'Esercito ha acquistato autoarticolati FIAT-81, normalmente usati per il trasporto di carri armati, e altri autocarri per un totale di 36 miliardi. Sia il Partito radicale che Democrazia proletaria hanno presentato degli esposti alla Magistratura affinché indaghi sulla correttezza dell'operato dei militari coinvolti in queste decisioni.

3. MINISTERO DELLA DIFESA, "La Difesa. Libro Bianco 1985", vol. 1, Roma, 1984, p. 65

4. "Ibidem", p. 65.

5. Cfr. ad esempio la definizione di ``difesa nazionale'' del Dipartimento della difesa e dell'Ufficio di gestione e bilancio ("Office of Management and Budget") del Congresso americano, citate dal Sipri (Stockholm International Peace Research Institute), in "SIPRI Yearbook 1985", Taylor Francis, London and Philadelphia, 1985, p. 241, nota a: ``Difesa nazionale: un concetto più ampio delle sole attività del Dipartimento della difesa, che include attività militari finanziate al di fuori del bilancio della Difesa, come la progettazione, sperimentazione e produzione delle armi nucleari (bilancio del Dipartimento per l'energia) e le costruzioni militari''.

6. Cfr. MINISTERO DELLA DIFESA, "op. cit.", vol. 1, p. 54, dove si legge: ``Tra le forze operative terrestri occorre considerare l'Arma dei Carabinieri. L'assolvimento dei compiti operativi dell'Arma è oggi affidato in primo luogo al 70 e al 130 battaglione Carabinieri, che... fanno parte dello schieramento difensivo nello scacchiere Nord-Est. La difesa del territorio costituisce un aspetto fondamentale del contributo militare dell'Arma che vi partecipa con le forze già esistenti in tempo di pace, con i reparti addetti alle grandi unità dell'Esercito e con i reparti da costituire all'emergenza. Tra le forze già esistenti, l'organizzazione territoriale, con il supporto delle componenti aeree e navali, appare insostituibile per l'indispensabile azione di osservazione e informativa. Accanto ad essa, i battaglioni dell'11ª brigata e il battaglione paracadutisti, particolarmente addestrati all'azione antiparacadutisti, antiaviosbarco e antiguerriglia. Le forze da mobilitare comprendono i nuclei mobili (100% Carab

inieri), con compiti di primo intervento in azioni di controguerriglia e di difesa mobile, nonché le compagnie di sicurezza (25% Carabinieri) per la protezione di obiettivi sensibili''.

7. L'Irdisp ha elaborato una banca dati basata sui capitoli di spesa del bilancio della Difesa. Di seguito riportiamo l'elenco dei capitoli che formano le categorie Irdisp del sottoinsieme ``difesa nazionale'' del bilancio.

Personale: cap. 1381, 1382, 1401, 1412, 1414, 1452, 1454, 1482, 1484, 1008, 1415, 1416, 1417, 1420, 1421, 1422, 1455, 1456, 1457, 1485, 1486, 1487, 1383, 1384, 1400, 1405, 1460, 1599, 1051, 1052, 1053, 1054, 1402, 1404, 1504, 1403, 1073, 1123, 1124, 1178, 3202, 3203, 3204, 3205, 3209, 1175, 1406, 1419, 1459, 1489, 2503, 2507, 3101, 2501, 2502, 2508, 3001, 3003, 2105, 2106, 2807, 1078, 1500, 1503, 1505, 7002, 1171, 1172, 1173, 3201, 3206, 3208, 2803, 2806, 7001, 8001, 8052, 1001, 1002, 1003, 1004, 1598, 1601, 1602, 1607, 1600, 1005, 1006, 1603, 1604, 1605, 1082, 1606, 1615, 1616, 1672, 1673, 1674, 1675, 1701, 3002, 3207.

Amministrazione e servizi: cap. 1070, 1071, 1074, 1081, 1086, 1087, 1088, 1089, 1090, 1091, 1092, 1096, 1097, 1104, 1107, 1130, 2512, 1072, 1075, 1077, 1079, 1084, 1085, 1095, 1106, 1121, 1122, 1174, 1083, 1103, 1169, 1176, 1179, 1844, 1094, 1100, 2505, 3004, 4004, 1099, 1506, 1180, 1181, 1241, 1242, 1243, 1244, 1245, 1098, 1105, 1170, 1671, 1842.

Contributi per accordi internazionali: cap. 1168, 4001, 1076, 1108.

Infrastrutture e carburanti: cap. 1836, 1837, 1843, 1878, 2802, 2809, 4005, 2808, 2103, 2104, 2107, 2509, 2510, 2511.

Armi: cap. 1802, 2101, 2102, 4011, 1832, 1833, 1834, 1835, 1838, 1839, 1840, 1841, 1951, 4031, 1872, 1874, 1875, 1877, 2000, 2001, 2002, 4051, 2804, 2805, 1080, 4002, 7010, 7052, 4071.

Servizi civili: cap. 1109, 1177, 8152, 2003, 7231, 7233, 8101, 4006.

8. Legge n. 57 del 1975, ``Costruzione ed ammodernamento dei mezzi navali della Marina Militare''; legge n. 38 del 1977, ``Ammodernamento dei mezzi dell'Aeronautica Militare''; legge n. 372 del 1977, ``Ammodernamento, armamenti, materiali, apparecchiature e mezzi dell'Esercito''.

9. MINISTERO DELLA DIFESA, "op. cit.", vol. 1, p. 67.

10. "Ibidem", p. 67.

11. AP, Senato della Repubblica, 9ª legislatura, documenti, ``Disegno di legge, Bilancio di previsione dello Stato..., tabella n. 12, Stato di previsione del Ministero della difesa per l'anno finanziario 1986'', p. 285.

12. Nel caso del programma relativo al missile MILAN le spese sostenute dal 1981 al 1983 riportate nel ddl per l'84 ammontano a 104,964 miliardi di lire e nel ddl per l'85 diventano 199,7; nel caso dei carri ausiliari le spese sostenute dal 1977 al 1983 riportate nel ddl per l'85 ammontano a 137,4 miliardi di lire e nel ddl per l'86 diventano 174,192; nel caso del VCC1 le spese sostenute dal 1977 al 1983 riportate nel ddl per l'84 ammontano a 49,9 miliardi di lire e nel ddl per l'85 diventano 20,7.

13. Il punto 8 del programma di riarmo dell'Esercito, ``carri da combattimento Leopard'', era stato distinto nei ddl passati nella spesa riguardante l'acquisto di tale sistema d'arma ed in quella riguardante il sistema di avanzamento e di tiro (miglioramento del carro Leopard), ma nello stato di previsione per il 1986 tale distinzione è scomparsa.

14. I costi di supporto logistico e dei sistemi integrativi relativi ai sistemi d'arma della Marina cambiano con estrema facilità. I costi di supporto logistico della unita da sbarco (LPD) rimangono invisibili fino al 1984, poi nel ddl 1985, diventano di 10 miliardi. Il supporto logistico dei Cacciatorpedinieri, che era di 90 miliardi nel ddl 1984 e di 100 nel ddl 1985, scompare nel ddl 1986. Per i cacciamine in nessun ddl si specificano i costi del supporto logistico, forse appariranno l'anno prossimo. Per le altre navi (aliscafi, incrociatori, corvette) i costi di supporto logistico fluttuano di anno in anno, in basso e (più spesso) in alto, come fossero in balia delle tempeste.

15. MINISTERO DELLA DIFESA, "op. cit.", vol. 1, p. 70.

16. Cfr. "SIPRI Yearbook 1983", London, Taylor Francis, 1983, pp. 195-211.

17. "Ibidem", p. 200.

18. "Ibidem", p. 196.

19. Cfr. GRAZIOLA G., ``Le politiche di spesa del Ministero della Difesa'', "L'industria", apri.-giu. 1984, p. 259, nota 15.

20. "SIPRI Yearbook 1983", "op. cit.", p. 200.

21. Cfr. GRAZIOLA G., "op. cit.", p. 259, nota 15.

22. Cfr. in particolare l'inchiesta in quattro puntate ``Billions for Defense, US Military Spending'', dedicata dall'International Herald Tribune" al problema del controllo sulle spese militari americane nel 1985 (B. Keller, 22 mag.; J. Gerth, 23 mag.; S.V. Roberts, 24 mag.; C. Mohr, 25-26 mag.). Cfr. anche S. Dentzer e altri, ``How the Pentagon Spends its Billions'', "Newsweek", 11 feb. 1985; J. Conant, ``Scandal on the Supply Side'', "Newsweek", 5 ago. 1985. Un'interessante inchiesta tra le diverse misure di controllo sulle commesse militari messe in atto in diversi paesi occidentali è stata fatta da R. Atkinson e F. Hiatt, ``Weapons Buying: A Better Way?'', "International Herald Tribune", 10 lug. 1985. L'inchiesta descrive le drastiche misure prese da Stati Uniti, Gran Bretagna, Francia, Germania Federale e altri paesi per aumentare il controllo in questo settore.

23. Cfr. ``Spadolini avvia una immediata e rigorosa indagine dopo la denuncia radicale di `sprechi' della Difesa'', "Corriere della Sera", 22 set. 1985.

24. SPADOLINI G., "Nota aggiuntiva allo stato di previsione per la Difesa" (anni 1985 e 1986), Ministero della difesa, Roma. La Nota per il 1986 è stata presentata dal ministro Spadolini al parlamento nell'ottobre 1985, assieme al bilancio di previsione del 1986.

25. MINISTERO DELLA DIFESA, "op. cit.", vol. 1, p. 71.

26. Cfr. CICCIOMESSERE R., "L'Italia armata. Rapporto sul Ministero della guerra", Gammalibri, Milano, 1982; DE ANDREIS M., "Le armi della Repubblica", Gammalibri, Milano, 1983.

27. Relazione scritta sul bilancio di previsione della Difesa per il 1986 presentata da Giovanni Spadolini ai parlamentari della Commissione difesa della Camera.

28. "Corriere della Sera", 13 dic. 1985.

29. Cfr. "SIPRI Yearbook 1985", "op. cit.", p. 281.

 
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