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Crivellini Marcello - 30 ottobre 1993
Bilancio, Legge Finanziaria e manovra economica per il 1994
GRUPPO FEDERALISTA EUROPEO - CAMERA DEI DEPUTATI

a cura di Marcello Crivellini

Ottobre 1993

SOMMARIO: L'analisi dettagliata della manovra economica presentata dal Governo per il 1994 con la Legge finanziaria, il Bilancio e la Legge Collegata.

INDICE

1. Introduzione

2. Bilancio-Legge Finanziaria-Legge Collegata e Sessione di bilancio

3. Il quadro generale della manovra

4. Composizione della manovra

5. La Legge Finanziaria

6. La Legge Collegata

7. Il Bilancio

8. Considerazioni conclusive e proposte

Appendice 1 : Cos' è la Legge Finanziaria

Appendice 2 : Cos' è il Bilancio dello Stato

---------------------------

1. Introduzione

Scopo di questo lavoro è dare una rappresentazione esatta ma semplice della manovra economica presentata dal Governo per il 1994 al Parlamento con la Legge Finanziaria, il Bilancio e la Legge Collegata.

A chi desidera avere un inquadramento rapido delle cifre e dei problemi si consiglia la lettura dei capitoli 3, 4 e 8 (relativi a quadro generale, composizione della manovra e considerazioni conclusive).

Per chi dispone di più tempo il capitolo 2 fornisce una sintesi dei problemi inerenti il sistema Bilancio/Legge Finanziaria e le modalità dell'esame parlamentare nella Sessione di Bilancio, mentre i capitoli 5, 6 e 7 analizzano singolarmente ed in dettaglio Legge Finanziaria, Bilancio e Legge Collegata.

Sono infine disponibili due Appendici sulle definizioni istituzionali e contabili di Bilancio e Legge Finanziaria.

2. Bilancio-Finanziaria-Leggi collegate e Sessione parlamentare di bilancio.

Dalla riforma del 1978 (legge n.468) i cardini del governo dell'economia e della finanza pubblica sono il Bilancio dello Stato e la Legge Finanziaria.

Tali provvedimenti sono presentati in Parlamento, discussi insieme nella sessione di bilancio e divengono legge dello Stato pressoché insieme.

La loro definizione, i loro contenuti, i loro obiettivi sono diversi ma interdipendenti.

Costituiscono due leggi diverse ma connesse. Questo fatto si esprime normalmente dicendo che Bilancio e Legge Finanziaria "fanno sistema", attribuendo con ciò "per induzione" forza costituzionale anche alla Legge Finanziaria.

Per capire le differenze e le connessioni tra Bilancio e Legge Finanziaria è utile seguire le tappe piu' caratteristiche della loro esistenza, dalla presentazione alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale.

E' bene aver subito presente che il Bilancio è una "legge formale" mentre la Legge Finanziaria è una "legge sostanziale" .

Nel Bilancio cioé non ci possono essere cifre o capitoli che non siano già stati approvati e stabiliti da una legge precedente. Il Bilancio traduce in capitoli e in cifre tutte le leggi di Italia approvate sino a quel momento. Il Bilancio non ha la possibilità di introdurre nuove spese o nuove entrate (art. 81, terzo comma della Costituzione).

Sinteticamente si può dire che il Bilancio contiene in sé tutte le vecchie decisioni prese con una qualche legge del passato (approvata da cento anni o da pochi giorni).

Per decidere qualcosa di nuovo (o modificare vecchie decisioni) è necessario un altro strumento legislativo, una legge normale che possa decidere altre spese e altre entrate ("legge sostanziale"): la Legge Finanziaria appunto.

Quindi entro il 31 Luglio e il 30 Settembre il Governo presenta rispettivamente in Parlamento due disegni di legge: il Bilancio a legislazione vigente (che contiene, tradotte in capitoli e cifre, tutte le vecchie decisioni sino a quel momento adottate per legge) e la Legge Finanziaria (che contiene tutte le nuove decisioni da prendere per l'anno futuro).

Al termine dell'esame parlamentare saranno state approvate due leggi: la Legge Finanziaria ed il Bilancio dello Stato che a quel punto non sarà piu' a legislazione vigente il 31 Luglio, ma conterrà anche le decisioni previste dalla legge Finanziaria.

A partire dalla seconda metà degli anni ottanta, per evitare che la Legge Finanziaria potesse contenere norme di qualsiasi genere, si decise che la Legge Finanziaria definisse le cifre generali della manovra e che eventuali nuove decisioni normative fossero contenute in una o piu' Leggi Collegate (che concorrono così a giustificare le cifre della Finanziaria) da esaminare anche esse nella Sessione parlamentare di bilancio.

La legge di Bilancio che esce dal Parlamento, quindi, non è uguale al disegno di legge a legislazione vigente presentato il 31 Luglio perché ora contiene in sé anche la Legge Finanziaria.

In qualche modo si può scrivere che:

Bilancio a legislazione Legge Legge

+ = di Bilancio

vigente Finanziaria dello Stato

La Figura l rappresenta sinteticamente questa situazione.

In Parlamento "entrano" due disegni di legge e (a meno di esercizio provvisorio) "escono" due leggi entro il 31 dicembre, oltre alle eventuali Leggi Collegate.

-------------------------------------------------

FIG. 1

Disegno di Legge Legge

Finanziaria SESSIONE Finaziaria

DI

Disegno di Legge BILANCIO Legge

collegato Collegata

Disegno di Legge ESAME Legge

collegato PARLAMENTARE collegata

-------------------------------------------------

Piu' dettagliatamente l'intero processo è rappresentato in Figura 2.

In alto sono indicate le fasi di questo processo (preparazione, discussione, gestione), in basso l'organo preposto a ciascuna fase (Governo, Parlamento, Amministrazioni dello Stato).

Nella prima fase (entro il 30 Settembre) il Governo definisce e presenta in Parlamento il disegno di Legge Finanziaria ed il disegno di Legge di Bilancio a legislazione vigente e le eventuali Leggi Collegate.

Nella seconda fase si svolge l'esame parlamentare: vengono prima discussi e votati gli articoli del Bilancio a legislazione vigente (blocco 1), poi votata (blocco 2) la Legge Finanziaria; i contenuti della Legge Finanziaria vengono riversati (blocco 3), mediante la Nota di variazione approvata anch'essa con voto subito dopo la Legge Finanziaria, nel Bilancio a legislazione vigente, trasformandolo così nel bilancio definitivo (blocco 3), che viene votato (solo voto finale) e che diventa Legge di Bilancio.

Vengono inoltre discusse e approvate le Leggi Collegate (quest'anno è una sola).

La legge di Bilancio, a questo punto, contiene anche le nuove decisioni della Finanziaria.

Nella terza fase ogni cifra prevista dal Bilancio, dalla Finanziaria e da eventuali altre Leggi Collegate viene "gestita" dalle Amministrazioni dello Stato (Ministeri, Enti, ecc...).

Questa fase ha la durata dell'intero esercizio finanziario e in essa si traducono in scelte e atti fisici le cifre di Bilancio.

Entro il mese di Settembre, dunque, Bilancio e Legge Finanziaria e Leggi Collegate devono essere presentati in Parlamento.

La prima lettura avviene alternativamente tra Camera e Senato. Quest' anno spetta al Senato.

-------------------------------------------------

FIG. 2

PREPARAZIONE DISCUSSIONE E VOTAZIONE GESTIONE

entro entro esercizio

settembre il 31 dicembre finanziario

GOVERNO PARLAMENTO AMINISTRAZ.

DELLO STATO

____________ ____________________________________ ____________

Disegno DISCUSSIONE Legge finanziaria Legge

di legge > E VOTAZIONE > Finanziaria

Finanziaria COMPLETA

RIVERSAMENTO

NEL BILANCIO

Nota di

Variazione

Disegno DISCUSSIONE

di legge E VOTAZIONE VOTAZIONE

Bilancio > DEGLI > FINALE > Legge

legislazione ARTICOLI di Bilancio

vigente

Disegno DISCUSSIONE Legge

di legge > E VOTAZIONE > collegata

collegato

-------------------------------------------------

La Sessione di bilancio è definita dall'insieme di norme e procedure che regolano l'esame del Bilancio e della Legge Finanziaria in Parlamento e ne scandiscono i tempi di discussione e approvazione.

Tali regole sono fissate, per la Camera, dagli articoli 119, 120, 121, 122, 123 e 123-bis del suo Regolamento, e sono stati approvati (o modificati) nel 1989.

Schematicamente le fasi dell'esame parlamentare sono :

1) esame preliminare con audizioni e acquisizione di informazione a livello di Commissioni Bilancio congiunte. Si ascoltano il Governatore della Banca d'Italia, i rappresentanti dei maggiori istituti economici, i rappresentanti di categoria, ecc.. .

2) esame nelle varie Commissioni per il parere sulle singole Tabelle dei Ministeri

3) esame in Commissione Bilancio in sede referente

4) esame in Aula.

L'insieme di queste fasi deve rispettare i tempi previsti dalla Sessione di bilancio per garantire l'approvazione del Bilancio e della Legge Finanziaria, in entrambi i rami del Parlamento, entro il 31 Dicembre (in caso contrario è necessario il ricorso all'esercizio provvisorio).

La Sessione di bilancio inizia dall'effettiva distribuzione dei testi dei Disegni di legge, delle Tabelle e della Relazione previsionale e programmatica.

Dunque se il Governo presenta entro il 30 Settembre tutti i documenti citati la sessione può iniziare l'1 Ottobre. Quest' anno il Governo ha anticipato la presentazione del disegno di Legge Finanziaria e del disegno di Legge Collegata al 14 Settembre.

La Sessione di bilancio, quando la Camera è in prima lettura, ha la durata di 45 giorni. Nel caso di seconda lettura, come quest' anno, la durata è fissata in 35 giorni.

La Sessione di bilancio è suddivisibile nelle tre seguenti fasi :

a) prima fase di 7 giorni (10 se in prima lettura)

Le Commissioni di merito esaminano le parti di loro competenza della Legge Finanziaria e del Bilancio, votando emendamenti, relazioni finali e relatori che possono partecipare, riferendovi, alla Commissione Bilancio.

La Commissione Bilancio avvia l'esame generale con le esposizioni dei relatori e dei Ministri.

b) seconda fase di 14 giorni

La Commissione Bilancio effettua l'esame di merito complessivo, vota gli emendamenti, la relazione finale e nomina i relatori.

c) terza fase di 14 giorni (21 se in prima lettura)

L'Aula esamina e vota i provvedimenti secondo il seguente ordine: prima gli articoli (e dunque le Tabelle) del Bilancio, poi la Legge Finanziaria compreso il voto finale, poi la Nota di variazione ed infine il voto finale sul Bilancio.

Dopo il voto finale sulla Finanziaria la Commissione Bilancio esamina (in sede referente) la Nota di variazione.

Le varie fasi e i tempi della Sessione di bilancio sono sintetizzati in Figura 3 .

In essa si riporta il caso di prima lettura ed è visualizzata anche la fase antecedente l'inizio della sessione, caratterizzata da audizioni conoscitive (art. 119, comma 3).

Durante la Sessione di bilancio non possono essere esaminati, in sede legislativa, altri progetti di legge se non :

* decreti-legge

* progetti di legge collegati alla manovra indicati nel Documento di Programmazione economico-finanziaria

* ratifiche di trattati internazionali o delle comunità europee.

I progetti di legge collegati alla manovra finanziaria indicati nel Documento di Programmazione vengono assegnati alle Commissioni competenti in sede Legislativa o referente.

Quest' anno è stato presentato un unico disegno di Legge Collegata (A.S. n.1508 - "Interventi correttivi di finanza pubblica").

Il Governo può richiedere dei termini precisi per la sua votazione.

Su di essi delibera all'unanimità la Conferenza dei presidenti di Gruppo; in difetto di accordo, l'Assemblea vota una proposta del Presidente della Camera.

L'esame e la votazione del disegno di Legge Collegata non possono avvenire negli stessi giorni nei quali sono discussi Legge Finanziaria e Bilancio (salvo unanimità della Conferenza dei presidenti di Gruppo).

In relazione alle varie fasi e ai vari momenti di esame sono evidenziabili alcuni problemi :

* emendamenti (presentazione)

sono presentabili in Aula solo se presentati in Commissione e votati. Gli emendamenti riguardanti la Legge Finanziaria devono essere presentati alla Commissione Bilancio; quelli riguardanti il Bilancio devono essere presentati alla Commissione Bilancio ,ad esclusione di quelli compensativi all'interno di una stessa tabella che vanno presentati alla relativa Commissione di merito. Solo il Governo o la Commissione possono presentare nuovi emendamenti in Aula, ma a quel punto sono presentabili subemendamenti.

* emendamenti (ammissibilità)

di solito in Commissione non ci sono problemi (anche quelli dubbi vengono ammessi sotto condizione) ma in Aula decide il Presidente.

Questo vale eventualmente anche per intere parti della legge (stralcio eventuale). Emendamenti possono essere ritenuti inamissibili per estraneità alla materia (Legge Finanziaria) o altro (ad esempio emendamenti che riducono spese obbligatorie in Bilancio).

* emendamenti (copertura)

sino al 79/80 nessuno presentava emendamenti dotati di copertura ma ormai tutti devono averla.

Per quelli che formalmente non l'hanno e riguardano maggiori spese si intende che essi vanno ad aumentare il ricorso al mercato finanziario (art. 1 della Legge Finanziaria). Se quindi l'art. l viene votato per primo, questi emendamenti decadono.

Per il Bilancio gli emendamenti possono avere copertura compensativa (cioè mediante corrispondente riduzione di altri capitoli) o andare a modificare il ricorso al mercato (cioè il deficit).

Quindi sempre per il Bilancio, poiché l'ordine delle votazioni segue l' ordine delle Tabelle, un emendamento che propone un aumento di spesa su un capitolo e non voglia incidere sul deficit deve essere coperto solo con compensazione su un capitolo successivo.

NON HANNO BISOGNO DI COPERTURA OVVIAMENTE LE MINORI SPESE O LE MAGGIORI ENTRATE.

Di solito (ma è una questione aperta) non è valida la copertura di maggiori spese proponendo una stima maggiore delle entrate.

Allo stesso modo non è valida una copertura ottenuta proponendo la riduzione di spese obbligatorie. Poiché si votano prima le Tabelle di Bilancio non è piu' possibile coprire maggiori spese sulla Finanziaria con una previsione di minori spese su capitoli di bilancio (famigerata copertura "a scavalco").

* Relazione di minoranza

La discussione e le votazioni in Commissione terminano con la nomina di un relatore di maggioranza.

Ciascun gruppo di opposizione può però nominare un relatore di minoranza, la cui relazione verrà stampata e allegata ai documenti di Bilancio. Il relatore di minoranza interviene in Aula subito dopo il relatore di maggioranza, all' inizio del dibattito ed in sede di replica.

* Ordini del giorno

Sono presentabili sia in Commissione che in Aula. In Aula si possono presentare solo quelli di carattere generale.

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Fig. 3

35 giorni

7 giorni 14 giorni 14 giorni

Commissioni

di merito Commissione ASSEMBLEA

Audizioni Bilancio

Commissione (B) Commissione

Bilancio (A) Bilancio (C)

distribuzione

testi e

tabelle

Presidente

accerta

eventuali

estraneità

(A) esame generale, relatori e Ministri

(B) votazioni

(C) approvazione Nota di Variazioni

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3. Il quadro generale della manovra

I criteri generali che definiscono l' intera manovra di finanza pubblica per il 1994 ed il triennio 1994-1996 sono stati fissati, come è noto, dal Documento di Programmazione economico-finanziaria presentato dal Governo nel Luglio scorso e nella relativa discussione parlamentare che si concluse con l'approvazione di una risoluzione negli ultimi giorni di Luglio.

In sintesi il Governo si pone l'obbiettivo di stabilizzare il rapporto Debito Pubblico/PIL nel 1996.

Oggi tale rapporto è al 121,4% , nel 1996 si fermerebbe al 123,2%.

Il Governo propone, tramite gli interventi previsti nel Bilancio, nella Legge Finanziaria e nella Legge collegata, di mantenere quest' anno un deficit di 142.000 miliardi, nel 1995 un deficit di 128.000 miliardi e nel 1996 un deficit di 106.000 miliardi circa.

In questo modo pur aumentando in valore assoluto ogni anno il Debito Pubblico (di tanto quanto ammonta la somma dei deficit, cioè 142.000+128.000+106.000 = 376.000 miliardi nel triennio), per effetto del contemporaneo aumento del PIL (almeno secondo le previsioni del Governo), il rapporto Debito/PIL si fermerà al 123,2% .

Il Governo prevede che basti per il 1994 una manovra di meno di trentamila miliardi (tra riduzioni di spesa e aumenti di entrata) per ottenere questo risultato.

In effetti il Governo utilizza il calo del costo del denaro (ed il conseguente calo degli interessi dei titoli pubblici) per arrestare la crescita delle spese per interessi sul Debito, pur continuando ad aumentare quest'ultimo in valore assoluto.

La relativa modestia della manovra è dunque compensata dalla diminuzione del costo del Debito.

In generale vanno sottolineati altri due aspetti :

1) la manovra di Amato dello scorso anno ha reso attivo il Bilancio dello Stato (al netto delle spese per interessi sul Debito)

2) molte delle decisioni economico-finanziarie di Ciampi (di Giugno e quelle odierne) agiscono sui meccanismi di spesa in modo permanente e dunque avranno effetti positivi anche nel futuro.

4. Composizione della manovra

Quanto illustrato nel paragrafo precedente può essere visualizzato e misurato esattamente.

Uno schema che riassume le principali cifre della manovra e la loro origine, che evidenzia il peso del Debito Pubblico e che permette di collocare e pesare i vari provvedimenti legislativi all'esame del Parlamento è lo Schema Istituzionale del Deficit illustrato in Fig. 4 .

In esso si vede che il Bilancio dello Stato a legislazione vigente e al netto della spesa per interessi sul Debito è ormai (grazie soprattutto alla manovra di Amato dello scorso anno) in attivo per 12.450 miliardi.

La manovra di Ciampi (Variazioni al Bilancio, Legge Finanziaria e Legge collegata) produrrà un ulteriore attivo di 21.518 miliardi.

Questi due attivi, sommati, danno il cosiddetto Avanzo Primario, cioè l'attivo di Bilancio senza tenere conto del Debito Pubblico. L' Avanzo Primario per il 1994 è dunque di quasi 34.000 miliardi.

La spesa per interessi (di circa 175.000 miliardi) trasforma questo attivo in un passivo di circa 142.000 miliardi.

E' questo il Deficit complessivo previsto per il 1994.

Esso andrà ad aumentare il Debito Pubblico di pari importo.

Il Debito Pubblico passerà così da oltre 1,8 milioni di miliardi a oltre 2 milioni di miliardi per il 1994.

A fine 1996 il Debito Pubblico, essendo previsti deficit anche nel 1995 e nel 1996, sarà vicino ai 2,3 milioni di miliardi.

In effetti i Titoli pubblici che lo Stato emetterà nel 1994 saranno molti di più di quelli necessari a coprire il deficit : infatti andranno rinnovati i titoli che scadono nell'anno (137.187 miliardi).

Il ricorso al mercato sarà dunque nel 1994 di poco inferiore ai 300.000 miliardi.

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SCHEMA ISTITUZIONALE DEL DEFICIT 1994

Secondo il quadro di sintesi allegato alla relazione sulla Legge Finanziaria 1994

I Nota di Legge Legge

Variazioni Finanziaria Collegata

+3.888 -2.223 +19.993

> <

+21.518

Entrate

(470.580) Bilancio DEFICIT 94

> a +12.450 +33.968 -141.814 -279.001

legisla- > > > >

> zione -175.782 -137.187

(458.130) vigente (*)

Spese il 31 lug.

al netto 1993

del debito DEBITO

Pubblico -175.782 PUBBLICO -137.187

Rimborso

Interessi del

capitale

NOTA (*)

Lo schema di Fig. 4 è stato costruito con i dati contenuti nel quadro di sintesi allegato alla relazione sulla Legge Finanziaria.

In esso gli effetti della Legge Collegata e la previsione di riduzione degli interessi sono sommati in un'unica cifra.

Se si prendono i dati relativi alla sola Legge Collegata si vede che per differenza la stima del valore finale degli interessi deve essere 175.782 miliardi.

In un altro quadro allegato anch'esso alla Legge Finanziaria si valutano invece gli interessi in 174.500 miliardi , pur mantenendo gli stessi saldi finali.

E' chiaro che il valore giusto è quello riportato nello schema di Fig. 4 , a meno di variare i saldi finali.

Va anche detto che, poichè la stima sul valore degli interessi è legata alle previsioni sull' andamento del costo del denaro nel corso di tutto il 1994, la differenza di mille miliardi in più o in meno di previsione sugli interessi non è un dato sconvolgente.

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5. La Legge Finanziaria

La Legge Finanziaria, a partire dal 1988, ha ormai caratteristiche ben definite e può contenere solo decisioni di stanziamento rigidamente delimitate.

Nell' Appendice 1 vengono riportati tutti i limiti e le caratteristiche che la Legge Finanziaria deve avere.

Qui si sintetizzano i contenuti principali della legge Finanziaria 1994.

In generale si può dire che tali contenuti sono principalmente di tre tipi :

a) cifre generali (come il saldo netto da finanziare, ovvero il deficit complessivo) che fissano il quadro complessivo della manovra e ne fissano i limiti invalicabili di indebitamento;

b) rimodulazioni di leggi di spesa, annuali e pluriennali;

c) stanziamenti e fondi di spesa la cui fissazione è demandata esplicitamente alla Legge Finanziaria.

La Legge Finanziaria 1994 è formata da 7 articoli:

Articolo 1 : cifre generali della manovra (saldo netto da finanziare e ricorso al mercato)

Articolo 2 : Tabelle relative a rimodulazioni di stanziamenti annuali, pluriennali e di fondi speciali

Articolo 3 : disposizioni sull' IRPEF (recupero del fiscal-drag)

Articolo 4 : fissazione del fondo per le aziende pubbliche di trasporto e finanziamento Ferrovie dello Stato

Articolo 5 : fissazione fondo per la finanza regionale

Articolo 6 : finanziamento INPS

Articolo 7 : norme tecniche finali

Per quanto riguarda le cifre generali, la Legge Finanziaria fissa i limiti massimi del saldo netto da finanziare e del ricorso al mercato, cioè le ultime due cifre dello Schema Istituzionale del Deficit (Fig. 4), sia per il 1994 che per il triennio 94/96.

Tali limiti sono 142.000 miliardi per il saldo netto da finanziare nel 1994 (cioè il deficit 1994) e 293.400 miliardi per il ricorso al mercato finanziario (cioè la quantità massima emettibile nel 1994 di titoli pubblici, compresi 10.000 miliardi di rimborso di crediti di imposta e 4.000 miliardi di indebitamento estero).

Fissati i limiti massimi contabili da non superare, la Legge Finanziaria assume una serie di decisioni al fine di rispettare (insieme a Bilancio e Legge Collegata) questi limiti.

Tali decisioni andranno a modificare molti capitoli del Bilancio a legislazione vigente (prima della Finanziaria) che dunque, recependo gli effetti della Finanziaria e della Legge Collegata, verrà modificato e si trasformerà nel vero Bilancio definitivo di previsione 1994.

L'effetto complessivo della Legge Finanziaria è di 2.223 miliardi di maggiori spese, così come si può facilmente desumere anche dallo Schema Istituzionale del Deficit (Fig. 4) .

Questo risultato finale è però il prodotto di una serie di decisioni di variazione di cifre di Bilancio, alcune di risparmio, altre di maggiori spese.

In Fig. 5 sono sintetizzate tali decisioni di variazione : il segno + indica un aggravio, il segno - un risparmio rispetto alle cifre del Bilancio a legislazione vigente.

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Fog. 5

Effetti della Legge Finanziaria.

(I segni + indicano maggiori spese, i segni - risparmi)

Articolo 3 Minori entrate + 2.300

> Irpef (recupero >

fiscal-drag)

Articoli

4/5/6 Fondi + 3.519

> Trasporti, Inps >

e Fin. Regionale

Tabelle

A e B + 1.767

> Fondi Speciali >

Tabella D Rifinanziamento + 2.670

> interventi in >

sostegno

economia

+ 10.256

> + 2.223

- 8.033 miliardi

Tabella E Riduzioni - 28

> autorizzazioni >

legislative

di spesa

Tabella C Ruduzione - 2.524

> leggi di spesa >

annuali

Tabella F Rimodulazione +2.300

> leggi di spesa >

pluriennali

-----------------------------------------------------

Come si può vedere i risparmi riguardano principalmente la diminuzione degli stanziamenti previsti da precedenti leggi di spesa annuali e pluriennali.

Gli aggravi di spesa riguardano principalmente l' attenuazione della curva IRPEF (+2.300 miliardi), alcuni interventi in vari settori dell'economia (fondo Sace, +1.500 miliardi; Istituto di Fisica Nucleare, +400 miliardi; impianti siderurgici; cassa artigiana; settore bieticolo/saccarifero; contributi macchine utensili; ecc...) per 2.670 miliardi, e le fissazioni di fondi di spesa (trasporti, INPS, ecc...).

La diminuzione degli stanziamenti annuali previsti da leggi precedenti, per un totale di 2.524 miliardi (compresi 30 miliardi di maggiori entrate), riguarda principalmente : aiuto pubblico ai Paesi in via di sviluppo (-500 miliardi), contributi all' Anas (-300 miliardi), interventi Roma capitale (-130 miliardi), minori finanziamenti BEI (-100 miliardi), Fondo Sanitario Nazionale conto capitale (-319 miliardi), mutui ferrovie (-330 miliardi), programma triennale per l' ambiente (300 miliardi), edilizia universitaria (-300 miliardi) .

L' altra fonte di risparmio è, come si è visto, la rimodulazione degli stanziamenti previsti da leggi pluriennali, per un risparmio di 5.481 miliardi .

Le leggi coinvolte sono molte (circa 140) e riguardano più o meno tutti i settori.

In particolare : interventi in favore imprese industriali (-225 miliardi); ricostruzione zone terremotate (-650 miliardi); interventi nel mezzogiorno (-1.400 miliardi); commercio (-110 miliardi); artigiancassa (-500 miliardi); trasporti (-265 miliardi); aereoporti Roma e Milano (-200 miliardi); edilizia penitenziaria e giudiziaria (-50 miliardi); difesa suolo e ambiente (-185 miliardi); editoria (-15 miliardi); edilizia agevolata (-145 miliardi); mediocredito (-150 miliardi); agricoltura (-47 miliardi); università (-100 miliardi); altri settori vari.

In conclusione si può dire che per il 1994 la Legge Finanziaria ha una portata limitata.

Il criterio di impostazione è stato quello di stanziare l' indispensabile e di finanziarlo principalmente con la riduzione di stanziamenti di leggi annuali e pluriennali precedenti.

L' impatto complessivo della Legge Finanziaria sulla manovra economica è dunque limitato : essa comporta spese e stanziamenti per 2.223 miliardi in più dei risparmi previsti.

Il grosso della manovra è infatti contenuto nella Legge Collegata.

6. La Legge Collegata

La Legge Collegata ha per titolo "Interventi correttivi di finanza pubblica" e contiene norme relative a vari settori della pubblica amministrazione, con il fine dichiarato di riordinarli, semplificarli ed ottenere un miglioramento dei conti pubblici.

Sotto quest'ultimo profilo la Legge Collegata comporta un miglioramento complessivo di 19.933 miliardi.

Tale effetto è dovuto alla somma di tre cause (come mostrato in Fig. 6) :

1) diminuzione di spese per 11.432 miliardi; 2) aumenti di entrata per 1.801 miliardi; 3) aumenti di entrata da dcidere a fine anno per 6.700 miliardi.

In altre parole la Legge Collegata assume immediate decisioni per 11.432+1.801 = 13.233 miliardi e rimanda all' emissione di un tradizionale decreto-legge di fine anno (di solito il 30 o il 31 dicembre) il recupero di altri 6.700 miliardi.

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Fig. 6

Effetti finanziari della Legge Collegata sulla manovra 1994

Provvedimenti

di fine 1993

3

6.700

11.432

Diminuzioni >

di spesa

1

+ 13.233 +

> 19.993

+ miliardi

1.801

Aumenti >

di entrata

2

---------------------------------------------------

I settori interessati (e gli articoli corrispondenti della legge) sono indicati nelle Tabelle I e II, relative a riduzioni di spesa l'una e aumenti di entrata l'altra.

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Tabella I

Legge Collegata - Disposizioni in materia di spesa

ARTICOLI MATERIA DIMINUZIONE

SPESA

1 2 Riordino di Ministeri

(Lavoro, Trasporti,Marina e Ambiente)

3 Riordino nel settore scuola 272

4 Soppressione di comitati 70

5 Soppressione di 11 enti e passaggio

a Inps, Inpdap e Inail

6 7 Riordino e riduzione fondi Università 47

389

8 Organico e assunzioni nelle

pubbl.amministrazioni

9 Blocco del personale e indennità

nel settore sanitario 1.870

10 11 12 Norme su indennità, congedo

ed eccedenze dipendenti

1.870

13 14 15 Norme sui contratti pubblici

e sugli appalti

16 Semplificazioni dei procedimenti

amministrativi

17 Prontuario terapeutico

e prestazioni sanitarie 2.665

18 19 20 Minorazioni civili, tariffe pubbl.

e interventi per Venezia

2.665

21 Canoni di immobili pubbl.

e alienazione di alloggi 20

22 Programmi di dismissioni immob.

di Inps, Inail e Inpdap

23 Concessioni autostradali

20

24 Trasferimenti alle Regioni 1.628

1,628

25 Rinvio perequazione pensioni

e norme pensioni anzianità 2.875

2.875

26 Lotto, titoli di Stato e valori

in vendita negli uff. postali 250

27 Diritti aereoportuali 20

28 Cassa Depositi e Prestiti, Sace 1.715

1.985

TOTALE 11,432

------------------------------------------------------

------------------------------------------------------

Tabella II

Legge Collegata - Disposizioni in materia di entrata

ARTICOLI Materia INCR. ENTRATA

29 Restituzione somme dalla Sicilia 300

30 Razionalizzazione e riduzione agevolazioni

fiscali varie 2.136

31 Agevolazioni tassazione prima casa -1.000

32 Proroga termini e disposizioni procedure Ici

33 Modifica esenzioni e detrazioni Iva 183

34 Tasse ipotecarie e catastali 95

35 Soppressione di alcune tasse

(concess. governative, imposte di bollo) -3

36 Soppressione di alcune agevolazioni

(per eventi calamitosi,ecc..) 90

37 Disciplina delle scissioni societarie

TOTALE 1.801

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Come si può vedere a parte una serie di interventi in varie direzioni, i principali interventi del Governo sono :

sul fronte della Spesa:

* Sanità

(personale, prestazioni sanitarie,ecc.) per 4.535 miliardi

* Pensioni

(rinvio perequazioni ed altro) per 2.875 miliardi

* Trasferimenti alle Regioni per 1.628 miliardi

* Cassa Depositi e Prestiti, Sace per 1.715 miliardi

sul fronte della Entrata:

* Riduzione agevolazioni fiscali varie per 2.226 miliardi

* Aumento dell'agevolazione

tasse prima casa per -1.000 miliardi

Resta tutta da definire la vera manovra sull' entrata di aumento di tasse ed imposte varie di cui è stato dato solo l'annuncio (anche se formale nell' Art. 38 della Legge Collegata) e di cui è stato fissato l'importo : 6.700 miliardi da trovare con decreto-legge di fine 1993.

NOTA

Sulla quantificazione dei risparmi introdotti dalla Legge Collegata c'è stata una diversa valutazione tra il Ministro della Funzione Pubblica Cassese e la Ragioneria dello Stato.

Quest'ultima ha sostenuto che alcune previsioni di risparmio non erano certe.

Alla fine le cifre indicate sono state quelle più prudenti della Ragioneria, ma è probabile che la portata dei risparmi sarà superiore.

Per avere un'idea della diversa valutazione basti dire che Cassese aveva indicato effetti di risparmio per 18.881 miliardi, contro gli 11.432 miliardi indicati dalla Ragioneria e assunti come quantificazione ufficiale della manovra.

7. Il Bilancio

Il Bilancio è una legge "formale", una legge cioè che non può assumere nuove decisioni ma solo recepire quelle disposte da leggi precedenti.

Il Bilancio, quello a legislazione vigente presentato a Luglio, è la traduzione in cifre di tutte le leggi italiane sino a quel momento.

Le nuove decisioni sono contenute nella Legge Finanziaria e nella Legge Collegata e, una volta approvate, verrano "travasate" nel Bilancio, trasformandolo nella Legge di Bilancio 1994, che a quel punto conterrà anche le nuove decisioni.

In effetti non è proprio vero che il Bilancio sia solo la traduzione meccanica delle altre leggi ("sostanziali") : una serie di stanziamenti prevedono quanto meno una parte discrezionale e la quantificazione di alcuni altri stanziamenti è demandata per legge al Bilancio.

In generale si può dire che il Bilancio a legislazione vigente è abbastanza rigido, ma non completamente.

Il Bilancio a legislazione vigente, al netto degli interessi (e delle regolazioni debitorie pregresse) prevede comunque ormai un attivo di 12.450 miliardi per il 1994 (vedi Schema Istituzionale del Deficit di Fig. 4) .

L' anno scorso (1993) il Bilancio a legislazione vigente presentava invece un passivo di oltre 27.000 miliardi.

La manovra di Amato e altre leggi successive, hanno ribaltato questa situazione.

Il fatto che il Bilancio (al netto degli interessi) sia in attivo è estremamente positivo; significa che, se non vi fosse il peso del Debito Pubblico, la situazione economico-finanziaria pubblica sarebbe ormai sana.

Sin' ora, e particolarmente l' anno scorso, sono stati fatti interventi su alcuni settori e su singole cifre del Bilancio, senza coinvolgere la struttura del Bilancio e le sue migliaia di capitoli.

Si è stati sempre pressati dall' esigenza di riduzione del deficit complessivo e si è agito su pochi settori, capaci per le loro dimensioni quantitative di ottenere lo scopo.

In tal modo il Bilancio è divenuto negli anni un ammasso informe di capitoli, che per la gran parte continuano ad autoriprodursi di anno in anno, al di fuori di ogni controllo di merito e di utilità.

E' necessario ormai una revisione analitica e completa di tutti i capitoli di Bilancio, di ogni singola voce di spesa per controllarne l' attualità , l' efficacia e l' utilità .

Fare questo controllo capillare significa ricontrollare tutta la legislazione di spesa, sottoporre a valutazione l' attualità di ogni decisione, scovare nicchie di sperpero (e a volte di privilegio), ottenendo risparmi immediati a mediati.

Significa infatti controllare e rendere partecipi di questa azione l' intera macchina amministrativa dello Stato.

Al fine di dimostrarne l' assurdità, la vetustà e il tipo di evoluzione del tutto casuale si riportano qui i risultati di una ricerca originale ed inedita effettuata sul Bilancio 1994 (compresa anche la I Nota di Variazione del 14 Settembre scorso).

In estrema sintesi la ricerca è consistita nel memorizzare su calcolatore tutti i capitoli del Bilancio e i loro importi (valori di competenza).

I capitoli di Bilancio 1994 sono risultati essere poco meno di cinquemila, esattamente 4.895 .

La Figura 7 mostra la distribuzione dei capitoli per natura.

Si può vedere che su un totale di 4.895 capitoli solo il 76% sono capitoli effettivamente attivi : il 24% non servono ad altro se non a rendere la lettura del Bilancio ancora piu' difficile di quanto già non sia.

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Fig. 7

Bilancio di previsione 1994 - Suddivisione dei capitoli

Attivi con importo 3.706 (76%)

PM 856 (17%)

Nulli 333 (7%)

TOTALE 4.895

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La Figura 8 riporta invece la distribuzione dei capitoli per importo suddividendoli in varie classi.

Si può vedere che esistono oltre 800 capitoli di importo inferiore ai 20 milioni, cioè a quanto si può stimare sia il costo di esercizio.

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Fig. 8

Distribuzione dei capitoli per importo

------- --------- -------- -------- --------

meno di tra 20 e tra 100 tra 1 e oltre

20 100 1 100 100

milioni milioni miliardo miliardi miliardi

------- --------- -------- -------- --------

819 559 827 1.414 417

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Dalla Figura 9 si vede che i capitoli di importo inferiore ai 100 milioni sono circa 1.400 , cioè poco meno del 40% di tutti i capitoli attivi.

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Fig. 9

Distribuzione dei capitoli per importo

------- ------------ -------- --------

meno di tra 100 e tra 1 e oltre

100 1 100 100

milioni miliardo miliardi miliardi

------- ------------ -------- --------

1.378 827 1.414 417

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La soglia dei cento milioni può essere ragionevolmente assunta come soglia minima per l' ammontare di un Bilancio che complessivamente è dell'ordine dei 700.000 miliardi.

Questa assurda proliferazione di migliaia di capitoli di basso importo contribuisce a rendere illeggibile e ingestibile il documento di Bilancio.

Un tale ammasso informe di capitoli, sopravvissuti nel tempo senza alcun criterio, comporta sicuramente almeno due conseguenze :

1) mancanza assoluta di trasparenza

2) mancanza di controlli effettivi.

Per questo, non solo per le piccole ma anche per le grandi spese (affogate tra le piccole) è necessaria e non piu' rinviabile una grande e seria opera di controllo di ogni capitolo di Bilancio, in merito alla utilità, al senso e alla efficacia della sua esistenza.

E' un lavoro che costa poco e può avere conseguenze rilevantissime a livello economico, di trasparenza dei meccanismi di spesa e di efficienza di tutta la pubblica amministrazione.

8. Considerazioni conclusive e proposte

La manovra economica del Governo per il 1994 si pone l' obbiettivo strategico di concorrere a stabilizzare il rapporto percentuale Debito Pubblico/PIL al 123,2 % per il 1996.

A questo fine nel 1994 si propone di contenere il deficit a livello dello scorso anno (142.000 miliardi circa).

Ciò si ottiene :

1) utilizzando il calo dei tassi di interesse sul Debito Pubblico che, pur continuando ad aumentare in valore assoluto, costerà (per interessi) circa diecimila miliardi meno del 1993;

2) impostando una manovra di circa 21.000 miliardi di cui oltre 12.000 di riduzione di spesa e il rimanente di aumenti di entrata; di questi ultimi, 6.700 miliardi sono solo enunciati e dovranno essere definiti con provvedimenti successivi, a fine anno.

Sinteticamente gli aspetti positivi sono :

a) le riduzioni di spesa non sono marginali e avranno effetti anche nei prossimi anni;

b) ci si è sforzati (con la Legge Collegata) di mettere mano alla pubblica amministrazione, con un primo tentativo di razionalizzare qualche settore.

Gli aspetti deboli della manovra sono :

a) la manovra è quantitativamente limitata e si avvale soprattutto del calo dei tassi di interesse;

b) 6.700 miliardi, cioè circa il 30% dell' intera manovra, sono solo annunciati e non si sa ancora come verranno reperiti;

c) pur essendoci singoli apprezzabili interventi, non c'è un intervento analitico e sistematico sul fronte della riduzione e del controllo della spesa;

d) l' impressione è che la manovra, pur apprezzabile, sia concepita come il minimo indispensabile, che altri nel corso del prossimo anno dovrà irrobustire e rilanciare.

Relativamente agli strumenti legislativi da esaminare sono possibili, tra gli altri, i seguenti interventi propositivi :

Legge Finanziaria - Analisi degli stanziamenti annuali e pluriennali di leggi con proposte di stanziamenti diversi (nelle Tabelle) per i diversi settori (esempio: editoria, giustizia, ecc...)

Bilancio - Proposta di un' azione di controllo generalizzata e sistematica su tutti i capitoli di Bilancio (vedi studio sul Bilancio); proposta su singoli capitoli di interesse politico rilevante (servizi segreti, ecc..)

Legge Collegata - E' possibile inserire pressocchè qualsiasi normativa con effetti sulla spesa o sull' entrata. Ad esempio l' oggetto dei vari referendum cosiddetti fiscali o la questione RAI (pubblicità, canone, ecc...) o ruolo del sindacato (permessi, trattenute automatiche della quota sindicale, presenza nei Consigli di Amministrazione, ecc...) .

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APPENDICE 1 : Cos'è la Legge Finanziaria

La Legge Finanziaria è una legge sostanziale: contiene cioè nuove decisioni, che in questo caso riguardano la manovra economica per l'anno.

Tali decisioni verrano poi travasate nel Bilancio a legislazione vigente, trasformandolo in Bilancio di previsione per l'anno.

Per questo Bilancio e Legge Finanziaria fanno sistema.

Anch'essa dunque è una legge costituzionalmente dovuta, come il Bilancio.

E anche per lei valgono le particolari procedure di esame parlamentare previste per il Bilancio.

La Legge Finanziaria è definita dall'art. 11 della legge 468 e dalle successive modificazioni introdotte dalla legge n.362 del 1988.

Nata con la riforma del 1978, la Legge Finanziaria ha avuto vita travagliata.

Essendo costituzionalmente dovuta e potendo prevedere qualsiasi decisione è stata tradizionalmente presa d'assalto da tutti (Governo, partiti di maggioranza, di opposizione, singoli deputati, gruppi di pressione grandi e piccoli,ecc.) al fine di inserirvi di tutto in un tempo certo, proprio perché definito dalla Costituzione.

Recentemente (85/86) la seconda caratteristica (definizione del contenuto) è stata attenuata, vincolata per poter avere una legge piu' snella, piu' efficace e soprattutto esente dall'assalto alla diligenza che ormai si verificava ogni anno.

A ciò si è giunti prima con risoluzioni approvate nelle Commissioni Bilancio di Camera e Senato e poi con la legge 23 Agosto 1988, n.362 .

Come già visto, il nuovo sistema prevede oltre alla Finanziaria "leggera", un certo numero di Leggi di settore o Leggi Collegate.

Dunque nella Legge Finanziaria vanno le cifre quadro, mentre le norme particolari vanno nelle Leggi di settore o Leggi Collegate.

I contenuti della Legge Finanziaria sono:

1 - ricorso al mercato finanziario e saldo netto da finanziare

2 - stanziamenti leggi pluriennali di spesa

3 - quantificazione annuale di leggi di spesa

4 - fondi speciali

5 - rifinanziamento di interventi in conto capitale

6 - riduzioni di precedenti finanziamenti

7 - altri contenuti.

1 - Ricorso al mercato finanziario

Il piu' importante è il livello massimo del ricorso al mercato finanziario posto all'art. 1 della legge.

E' il vero parametro per misurare il deficit dello Stato senza nessun occultamento; esso è il massimo indebitamento possibile per l'anno che il Ministero del Tesoro (emettendo BOT, Titoli, ecc.) può effettuare.

Se cioè tutte le spese previste dallo Stato per l'anno (comprensive di tutto) sono 100 e se lo Stato prevede di incassare solo 60, durante l'anno deve cercare chi (cittadini, Banche italiane o estere, istituzioni internazionali) gli presta 40: deve cioè ricorrere al mercato finanziario per chiedere in prestito 40.

La Legge Finanziaria fissa così il livello massimo del deficit complessivo annuo.

Una volta approvata questa cifra non è piu' possibile indebitarsi oltre.

E' la vera cifra del deficit complessivo senza tanti artifici contabili, bugie e debiti sommersi.

Esempio

Previsioni di competenza per il 1994

Totale Entrate Finali 476.142 miliardi

Totale spese complessive 755.143 miliardi

Ricorso al mercato 279.001 miliardi

Per questo motivo, salvo qualche eccezione, nessuno vorrebbe votare per primo l'art.l: una volta votato il ricorso al mercato, infatti, chi fa una proposta per una nuova spesa deve indicare la copertura.

Il "saldo netto da finanziare" in termini di competenza è invece il tetto del nuovo indebitamento aggiuntivo per l'anno considerato

2 - Modulazione degli stanziamenti di leggi pluriennali

La Legge Finanziaria contiene un elenco (Tabella F) che riporta gli stanziamenti relativi alle leggi pluriennali di spesa. Tale elenco viene ogni anno rimodulato e votato.

E' possibile dunque intervenire in questa sede proponendo di rinviare al futuro spese decise da una legge ritenuta "cattiva" o di anticipare spese decise da una legge ritenuta "buona".

3 - Quantificazione annuale leggi di spesa

La Legge Finanziaria prevede anche un elenco (Tabella C) che riporta gli stanziamenti relativi a leggi la cui quantificazione annua è demandata alla Legge Finanziaria. Concetto simile al precedente per quelle leggi che esplicitamente prevedono una quantificazione iniziale e poi un rinvio (per le quantificazioni successive) alla Legge Finanziaria.

4 - Fondi speciali

Si tratta di due elenchi di stanziamenti (Tabelle A e B) per le coperture di leggi che si prevede possano essere approvate nelprossimo anno.

Già visti nel corso del Bilancio. In quel caso erano stati decisi l'anno precedente. In questo caso si tratta di "prenotazione di copertura" per leggi future.

E' uno dei punti liberi per proposte ed emendamenti ma dal 1993, in occasione e nell'ambito della risoluzione finale sul Documento di Programmazione, sono stati posti dei vincoli all' emendabilità.

Da qualche anno sono stati introdotti anche fondi negativi, cioè proposte di risparmio di spese da utilizzare come copertura di fondi positivi.

5 - Rifinanziamento di interventi in conto capitale

E' un elenco (Tabella D) di ulteriori finanziamenti, ma solo per un anno, a leggi che prevedono investimenti di particolare rilievo, definiti di sostegno all'economia.

6 - Riduzione di precedenti finanziamenti

E' un elenco (Tabella E) di riduzioni degli stanziamenti già previsti da leggi in vigore.

7 - Altri contenuti

Prima della decisione delle Commissioni Bilancio nel 1986 e della legge n.362 del 1988, i contenuti della Legge Finanziaria potevano essere qualsiasi.

Da allora sono contenuti propri della Legge Finanziaria, oltre quelli già visti, 1)le variazioni di aliquote, detrazioni, scaglioni,ecc.. relative ad imposte dirette, canoni, tasse, tariffe e contributi 2) quantificazioni che leggi vigenti rimandano esplicitamente alla Legge Finanziaria.

L'estraneità di una specifica materia può essere discussa e demandata alla Commissione Bilancio e infine al Presidente della Camera, che può pronunciarsi sulla pertinenza dei contenuti (e dunque anche sull' ammissibilità degli emendamenti).

La Legge Finanziaria infine dovrà indicare l'importo massimo destinato al rinnovo dei contratti del pubblico impiego e alle modifiche del trattamento economico e normativo del personale dipendente da pubbliche amministrazioni, non compreso nel regime contrattuale.

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APPENDICE 2 : Cos'è il Bilancio dello Stato

E' il documento contabile che racchiude e autorizza tutte le entrate e le spese dello Stato.

Ha forza costituzionale (art. 81) - E' un atto dovuto proprio perché le scadenze sono previste dalla Costituzione.

Ogni entrata e ogni uscita (ogni cifra) di Bilancio deve essere stata decisa da una legge precedente già approvata dal Parlamento.

Il Bilancio è una legge formale, non sostanziale: cioè con un Bilancio non possono essere assunte nuove decisioni ma solo tradotte decisioni già prese con altre leggi (terzo comma, art. 81 della Costituzione).

Questo non vuol dire che esso sia completamente rigido; infatti molte quantificazioni sono discrezionali o rimandate esplicitamente alla legge di Bilancio; ma in bilancio non possono essere inserite nuove voci (capitoli), se non quelle previste da leggi precedenti.

Entro il 31 Luglio il Governo presenta il Bilancio a legislazione vigente.

Ciascun ramo del Parlamento approva la Legge Finanziaria (nuove decisioni) e ne riversa i contenuti nel Bilancio (mediante la Nota di variazione), che diventa a quel punto un nuovo Bilancio contenente tutto (vecchie decisioni e nuove decisioni decise dalla Finanziaria), così rimanendo appunto legge formale.

Il Bilancio e una legge formata da articoli (sino àqualche anno fa 70/80 articoli, ora di solito 25/30) ognuno dei quali sottoposto a voto.

Per il 1994 gli articoli sono 25:

Art. 1 previsione dell'entrata (Tabella 1)

Art. 2 previsione Presid.Consiglio (Tabella l/A)

Art. 3 previsione Ministero Tesoro (Tabella 2)

Art..............................................

Art. N previsione Ministero XY (Tabella ZK)

Art..............................................

Art.21 previsione Ministero dell'Università (Tabella 20)

Art.22 totale generale della spesa

Art.23 quadro generale riassuntivo

Art.24 disposizioni diverse

Art.25 bilancio pluriennale

Votando l'articolo si vota anche la tabella (insieme di capitoli) allegata.

Fisicamente il Bilancio è così composto:

- 1 documento contenente l'articolato, quadri riassuntivi e relazione

- 20 tabelle (una per l'entrata piu' una per ciascun Ministero)

- 2 volumi: Nomenclatore degli Atti (parte prima e seconda).

Alla Tab. 1/A della Presidenza del Consiglio fanno capo anche altre cose (ad es. Protezione Civile, in via provvisoria l' ex Ministero dell'Agricoltura, ecc .).

Alla Tabella 2 (Tesoro) fanno capo molte cose: cioè molti capitoli che il Tesoro gestisce per conto di altri, o ripartisce durante l'anno (ad es.. alcuni stanziamenti per la fame nel mondo, soldi ai comuni, fondi particolari, mutui, ecc.)

Il Tesoro gestisce piu' dei 2/3 delle spese (nel 1994: 547.758 miliardi su 787.317).

Alcune definizioni

* Competenza, cassa, residui.

In corrispondenza di ogni voce di bilancio compaiono 3 cifre: una per la competenza (cp), una per la cassa (cs) e una per i residui (rs).

La cifra indicata per la competenza è quella che "compete" all'anno, cioè è quella per cui l'Amministrazione dello Stato è autorizzata ad emettere nuovi impegni.

La cifra di cassa indica i soldi che si prevede fisicamente saranno erogati nel corso dell'anno.

La cifra dei residui rappresenta il risultato della storia precedente, cioè quanti soldi degli scorsi anni relativi a quel certo capitolo non sono stati ancora impegnati o pagati.

Esempio:

MINISTERO DEL TESORO (1994)

Cap. 4437 "Spese di copia, stampa, ..." RS 30.000.000

CP 130.000.000

CS 160.000.000

Tutto ciò significa che per le spese di copia, stampa, ecc.. erano stati stanziati negli anni precedenti, ma non spesi (per ritardi,disfunzioni o altro) 30 milioni.

Di competenza del 1994 si autorizza a stanziare ulteriori 130 milioni.

Sempre nel 1994 il Ministero del Tesoro è autorizzato a pagare tutta la competenza, piu' tutti i residui (in totale 160 milioni).

Non è detto che la cifra della cassa sia sempre la somma della cifra della competenza con quella dei residui.

Al massimo potrà essere così, ma in generale sarà :

(competenza + residui) > cassa

ovvero la cassa (ciò che verrà fisicamente pagato) non può superare quello che si stanzia per l'anno (competenza) piu' quello che e rimasto (se é rimasto) dagli anni precedenti.'

In un buon bilancio i valori di cassa non sono molto diversi da quelli della competenza. Piu' è grande la differenza tra i valori di cassa e quelli di competenza, e maggiormente bisogna insospettirsi.

Il valore dei residui e un indice della incapacitá' dello Stato di realizzare le decisioni che ha assunto. I residui ci sono tanto per le spese (residui passivi) che per le entrate ( residui attivi, cioè soldi che si dovevano incassare ma che non sono stati incassati).

Attualmente i residui sono una montagna.

** Parte corrente, parte in conto capitale.

Le spese si suddividono in spese correnti e spese in conto capitale. Normalmente le spese in conto capitale dovrebbero essere spese di investimento, per l'acquisto di beni. Ad esempio un capitolo riguardante l'acquisto di mezzi di trasporto (auto, ecc. ) sarà classificato fra le spese in conto capitale, mentre un capitolo riguardante il pagamento di stipendi al personale sarà classificato come spesa corrente.

Non sempre però questa classificazione è così chiara. Né è sempre vero che le spese in conto capitale sono "buone" e quelle correnti sempre "cattive" .

*** Spese obbligatorie.

E' una classificazione importante perché le spese obbligatorie godono di procedure privilegiate.

Ad esempio il pagamento delle bollette della luce, del gas, ecc. dei Ministeri sono spese obbligatorie. Per esse se lo stanziamento previsto dal corrispondente Capitolo, all'inizio dell'anno, si rivela insufficiente (perché era sbagliato o perché sono aumentate le tariffe....) il Ministro del Tesoro è autorizzato a rifinanziare il Capitolo senza chiedere nuove autorizzazioni.

**** Titoli, Rubriche, Sezioni, Capitoli.

Il Bilancio dello Stato è formato da tanti (4/5000 circa) Capitoli, ciascuno dei quali e caratterizzato da un'numero e da una sua dizione.

I capitoli sono raggruppati tra loro in base a diversi criteri.

Il raggruppamento maggiore è il Titolo. Il Titolo I raggruppa i capitoli riguardanti la parte corrente. Il Titolo II i capitoli riguardanti la parte in conto capitale ed il Titolo III i Capitoli riguardanti il rimborso dei prestiti.

Altra suddivisione è quella per Rubriche, secondo l'organo che amministra lo stanziamento. Un ulteriore suddivisione è quella per categorie, secondo l'analisi economica.

Esempio

Al Ministero del Tesoro (Tabella 2) per il 1988 sotto il Titolo I (perché è una spesa corrente) alla Rubrica 31 (perché l'organo che amministra lo stanziamento è la Ragioneria Generale dello Stato) alla Gategoria 5 (perché si tratta di un trasferimento agli enti locali) troviamo il capitolo 5941: Fondo Nazionale sanitario

Capitoli Particolari

FONDI SPECIALI O GLOBALI

Cap. 6856 Mn. Tesoro . "Fondo occorrente per far fronte a provvedimenti legislativi in corso" (parte corrente)

Cap. 9001 Mn. Tesoro . "Fondo occorrente..." (parte in conto capitale)

Sono due capitoli particolari che prevedono degli stanziamenti per quelle leggi che si prevede verranno approvate nel corso dell'anno.Rappresentano un pò lo stanziamento per il programma legislativo del Governo.Ad ognuno dei due capitoli è allegato un elenco con la specifica dei provvedimenti.

Gli stanziamenti che vi vengono inseriti però non possono essere immediatamente spesi, a differenza degli stanziamenti previsti da tutti gli altri capitoli di Bilancio.

Per essere spesi si deve verificare una condizione: l' approvazione nel corso dell' anno da parte del Parlamento di una legge.

Questi fondi costituiscono cioè una sorta di "prenotazione di copertura" per le leggi che si pensa verranno approvate.

FONDO DI RISERVA PER LE SPESE OBBLIGATORIE E D'ORDINE

Cap. 6854 del Ministero del Tesoro (Tab. 2)

E' lo stanziamento per rendere possibile la procedura vista precedentemente alla voce spese obbligatorie. Per il 1994 tale stanziamento è di 3100 miliardi. Alla Tab. 2 è allegato un elenco (il n. 1) dei capitoli classificabili come spese obbligatorie.

FONDO DI RISERVA PER LE SPESE IMPREVISTE

Cap. 6855 del Ministero del Tesoro (Tab. 2)

E' uno stanziamento da cui si può attingere per spese impreviste se non altro come entità.Ad esempio le spese per le esequie di Stato e per la solidarietà in occasione di pubbliche calamità all'estero. Per il 1994 lo stanziamento è di 100 miliardi.

Esiste anche in questo caso un elenco (il n.5) allegato alla Tabella del Ministero del Tesoro in cui sono elencate le spese così classificate. Anche esse godono della particolare procedura di finanziamento vista per le spese obbligatorie.

Il controllo delle leggi di copertura

Ogni capitolo di Bilancio deve trovare origine in una legge dello Stato (il bilancio è una legge "formale"

Per verificare il tipo di copertura (la legge di copertura) esistono due volumi del Nomenclatore degli Atti.

Parte I: Nomenclatore degli atti: in corrispondenza di ogni capitolo riporta la o le leggi di conertura.

Parte II: Indice cronologico: riporta tutte le leggi di copertura con il proprio titolo ed in corrispondenza di ciascuna legge i capitoli che tale legge copre.

Se ad esempio si vuole controllare la copertura di un certo capitolo si prende il Nomenclatore degli Atti ed in corrispondenza del numero del capitolo da controllare si legge il numero e la data della legge di copertura. Si prende poi l'Indice cronologico ed in corrispondenza della data della legge e del suo numero si legge il titolo esatto ed esteso della legge.

Da ciò si può avere una prima idea del tipo di copertura. Per un esame piu' accurato occorrerà richiedere il testo completo della legge e verificare quanto essa prevede.

 
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